由於一些超大和特大城市存在“城市行政區劃面積倒置”，我國一線城市為中心的“都市圈”必然是一個跨行政區劃的地理區域；那麼，應由誰來編制“都市圈規劃”？由一線城市編制跨行政區劃的“都市圈規劃”是否與2008年城鄉規劃法的規定相矛盾？
（趙堅，北京交通大學經濟管理學院教授、博士生導師，北京交通大學中國城鎮化研究中心主任。文章僅代表個人觀點。）
國家發改委《關於培育發展現代化都市圈的指導意見》中，從都市圈（大都市區）的概念，到如何通過深化改革破解大都市區發展的體制政策障礙等方面存在諸多問題，值得商榷。
其中尤其重要的是大都市區發展的體制性、政策性障礙。《指導意見》提出培育發展現代化都市圈的一個基本原則是，“堅持深化改革、創新發展。以強化制度、政策和模式創新為引領，堅決破除制約各類資源要素自由流動和高效配置的體制機制障礙，科學構建都市圈協同發展機制，加快推進都市圈發展。”但如果不明確指出存在哪些“體制機制障礙”，如何深化改革？
世界各國的城市化一般分為兩個階段，傳統城市化階段和大都市區化階段。在傳統城市化階段，人口和工商業不斷向城市集聚，但集聚到一定程度後，有限的城市空間開始飽和，出現所謂城市病，表現為交通擁堵，土地價格上升，住房成本增加，形成集聚經濟水平進一步提高的障礙。
在大都市區化階段，工業開始向郊區和附近的城鎮遷移，城市作為製造業中心的功能弱化，作為服務和管理中心的功能不斷強化；伴隨著通勤鐵路的發展和小汽車的普及，居住在中心城市周邊的城鎮或郊區，每天通勤到中心城市工作成為可能，人口向中心城市周邊城鎮和郊區遷移和聚集，逐漸擴展到距中心城區30公里的地域，或進而擴展到距中心城區50公里甚至更遠的地域，但一般不會超過70公里。因此大都市區的地域面積一般不超過2萬平方公里。
美國在1920年代城市化率達到50%以後，開始進入大都市區化階段，二戰後進入快速發展期。1960年美國大都市區人口占全國人口的比例為63%，2010年大都市區人口占全國人口比例為83.7%。2010年美國366個大都市區人口比2000年增加10.8%，比1990年增加26.4%。2010年小都市區的人口占全美人口的10%，比2000年下降0.4個百分點（Census Bureau， 2011）。美國人口向大都市區集聚的過程仍在進行中。
美國人口和經濟活動的空間結構是市場進行資源的空間配置的結果，其主要特徵是：人口和經濟活動高度集中在大都市區。2010年美國排名前100位的大都市區聚集了65%的人口，生產了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國排名前20位的大都市區聚集了37.4%人口，生產了46.6%的GDP，獲得了63%的專利，大都市區同時是創新中心。美國經濟不是50個州的經濟，而是“大都市區經濟（Metropolitan Economies）”。
我國2010年排名前100位的城市人口占全國人口的19.5%，生產的GDP佔全國的50%，分別比美國低45.5個百分點和25個百分點；排名前20位的城市人口占全國人口的9%，GDP佔全國的29%，分別比美國低28.4和17.6個百分點。這種差距反映出我國資源空間配置效率上的差距，我國人口和經濟的集聚水平遠低於美國，同時，也指示著我國人口空間流動和城市人口結構分佈的方向。
東京大都市區的人口密度是北京的2倍，2008年每平方公里GDP為1.18億美元，是北京市2010每平方公里產出的8倍多，具有世界最高的土地產出效率。東京大都市區、大阪神戶大都市區、名古屋等三大都市區聚集了日本50.9%的人口，創造了70%的GDP。
我國的自然資源稟賦與日本類似，只能實施集約型的城市化戰略，發展大都市區經濟，應大幅度提高排名前100位城市的人口和經濟活動集聚水平，重點發展20個左右以特大城市為中心的大都市區。未來十年中國農村新轉移出來的人口主要應當集聚在這20個大都市區，每個大都市區在1.5萬平方公里左右的區域集聚多箇中小城市，高密度的容納2000萬到4000萬人口，至少要建設4萬公里通勤鐵路和城市軌道交通支撐20個大都市區的運行。
人口規模大、密度高的大都市區有更強的集聚經濟，能夠為第三產業，特別是生產性服務業和創新型企業提供更好的發展環境、更大的發展空間。美國的創新型企業主要出現在前20個大都市區，我國的創新型企業也主要集中在北上廣深等少數特大型城市，而不是遍地開花。這是人口規模大、密度高的稠密本地勞動力市場（thick local labor market）所具有的集聚經濟內在機制（匹配、共享、知識溢出）決定的。集聚經濟推動增長的核心機制是市場規模的擴大和分工的深化，因而，可以創造出更多的需求和就業，更高的生產率和更多的創新。即楊格定理（勞動分工取決於市場規模，而市場規模又取決於勞動分工）闡釋的自我增強機制。大都市區能夠滿足多樣化的需求從而吸引更多的人和企業進入；而擴大的市場規模又導致了更細的產業間分工和更高的生產率，提供更多的工作崗位，導致更多的人口向大城市集聚。另一方面，這種正反饋機制會受到基礎設施特別是交通基礎設施的抑制，還有體制、政策方面的約束。
我國的創新型企業不夠多的一個原因是我國的大都市區不夠多、不夠大。我國採取嚴格控制500萬人口以上特大城市的人口和用地規模的政策，實際上限制了生產性服務業的發展和創新型企業的湧現，是使大都市區經濟成為中國經濟增長髮動機的重大障礙。
我國的城鎮化已經進入大都市區化（metropolitanization）的發展階段，其典型表現是工業企業從相當多的大城市遷出，在大城市周邊出現一些新興城鎮，形成新的人口和產業集聚，出現跨行政區劃的通勤族。例如，目前每天有數十萬居住在河北燕郊、江蘇崑山的居民到北京和上海上班，每天有數萬居住在咸陽的居民到西安上班。大都市區的城鎮空間結構和人口分佈格局正在形成。但目前的體制機制和政府治理體系不能適應我國的大都市區化進程。
首先，是“城市行政區劃面積倒置”造成的障礙。
按照一般經濟規律，大城市具有集聚經濟和更完善的交通基礎設施，會導致人口和經濟活動在大城市及周邊地區集聚和擴展。因此，城市人口規模越大，與其有緊密經濟聯繫的地域範圍也越大，其治理範圍應當越大。而我國則出現了“城市行政區劃面積倒置”現象，城市人口規模越大，行政區劃面積越小。
我國城市的行政區劃是在上世紀50年代劃定的，當時為實現工業化要保障城市居民的糧食供應和社會福利，但保障能力的限制縮小了保障範圍，大城市的行政區劃面積普遍偏小。計劃經濟時期形成的城市行政區劃已經不能適應發展大都市區經濟的要求。以我國人口規模最大的一線城市為例，上海的行政區劃面積只有0.63萬平方公里，廣州的行政區劃面積0.74萬平方公里，深圳還不到2000平方公里，北京的行政區劃經多次調整雖有1.64萬平方公里，但適於城市建設的平原地區不到6400平方公里，而2013年全國289個地級以上城市的行政區劃平均面積則達到1.72萬平方公里。
我國超大和一些特大型城市的行政區劃面積明顯低於平均水平，由此導致市場機制推動下形成的人口集聚和經濟活動空間擴展，與行政區劃導致的行政壁壘相沖突，推高了房價削弱了城市競爭力。在現有城鄉規劃法律和規劃體制、特別是“分灶吃飯”的財稅體制和領導幹部“GDP”考核體制下，“行政區劃面積倒置”已經成為我國發展大都市區經濟的嚴重障礙。
我國一線城市中“行政區劃面積倒置”最嚴重的是深圳，以至深圳無法為我國最具創新能力的華為公司提供土地，華為不得不把終端總部搬到東莞。深圳正在經歷快速大都市區化的發展過程。大量為深圳加工配套的企業在東莞、惠州建廠，很多人通勤到深圳上班，東莞、惠州實際上已經成為深圳大都市區的一部分，把東莞、惠州併入深圳，擴大深圳的行政區劃面積是最好的選擇。東莞市面積2460平方公里，惠州市面積11343平方公里，把東莞市、惠州市併入深圳，優化深圳市的行政區劃，其總面積可達1.58萬平方公里。深莞惠大都市區會產生數千公里的軌道交通建設需求和大量的城市建設需求，並有可能形成與東京大都市區體量相當的世界級大都市區，從而為建設粵港澳世界級城市群提供有力支撐。
但廣東省很難做出這樣的決定。東莞、惠州是廣東省人均GDP排名靠前的地級市，而深圳是計劃單列市。把東莞、惠州劃歸深圳將直接減少廣東省級財政的收入，將直接影響廣東的經濟社會發展、教育醫療及社會保障。最後的安排是，把距離深圳市政府所在地100多公里以外汕尾市一塊468平方公里的飛地劃歸深圳。汕尾市的人均GDP在廣東省地級市排名中倒數第二，廣東省或是想通過這種方式來帶動汕尾市的發展。
因此，大都市區的發展必然面臨體制障礙和各種利益衝突。但深圳大都市區的發展已經不是深圳自己的事情，也不是廣東省的事情，而是發展大都市區經濟、使大都市區成為中國經濟增長髮動機的全局性戰略性問題。
其次，是城市規劃體制和稅收體制造成的障礙。
我國經濟的高速增長和快速城鎮化，以及交通條件的改善使大城市與周邊地區產生了緊密的經濟社會聯繫，城市的空間結構正在大都市區化，但我國的城鄉規劃法律、體制和財稅體制都無法適應這一變化。
2008年開始實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》規定，城市總體規劃及相關的交通規劃要按行政區劃，由所在地城市人民政府組織編制。城鄉規劃法的第十三條規定“省、自治區人民政府組織編制省域城鎮體系規劃”。這就是說，各地方政府只能在在自己的“一畝三分地”做規劃。我國的財稅體制是“分灶吃飯”，地方政府首先考慮的必然是本地經濟發展、財稅收入和本地居民的社會保障及福利問題，在實際行動中必然把自己的“一畝三分地”放在優先地位。
例如，北京2004年的城市總體規劃在自己行政管轄區內規劃建設11個新城，包括距離北京市中心80公里的密雲、平谷、延慶新城，但沒有責任和權利考慮距離僅30公里的河北燕郊鎮的規劃，及到燕郊的通勤鐵路，北京也缺乏這樣的動因。雖然燕郊鎮與北京市在同一大都市區的空間範圍之內，但其規劃是河北省城鎮體系規劃的組成部分，而與北京沒有關係。但在市場機制驅動下，燕郊鎮人口已迅速增長到60萬，超過北京的任一個遠郊新城，且與北京有更緊密的經濟社會聯繫。規劃上的不銜接已經造成了北京東部通道上嚴重的通勤難。更重要的，如果城市總體規劃上不能相互協調，不能事先對通勤鐵路的線位進行規劃控制，將極大地提高通勤鐵路的建設成本，甚至無地可建，並將引發北京與燕郊之間日益嚴重的交通問題。
類似的，西安規劃建設60公里以外的閻良新城，但距西安僅25公里的咸陽不在規劃之內，因為咸陽不屬西安市行政區劃，西安在城市總體規劃上就無法把咸陽作為一部分來考慮。西安以西鹹一體化的名義與咸陽一同申報建設地鐵1號線，但建到距咸陽市6.3公里的後衛寨止步，轉而修建市內地鐵。而沒有大容量軌道交通聯接，西鹹一體化就難以推進。
《指導意見》提出要編制“都市圈規劃”，由於一些超大和特大城市存在“城市行政區劃面積倒置”，我國一線城市為中心的“都市圈”必然是一個跨行政區劃的地理區域，那麼，應由誰來編制“都市圈規劃”？由一線城市編制跨行政區劃的“都市圈規劃”是否與2008年城鄉規劃法的規定相矛盾？
我國正以人類歷史上的空前規模經歷美國、日本等發達國家從上世紀開始的大都市區化發展階段，同時又面臨著中國特有的各種體制和政策障礙，只有深化改革，進行體制機制創新，才能使大都市區成為中國經濟增長的發動機，才能奠定城市群高質量發展的基石。
本文為趙堅教授“給發改委發展都市圈指導意見之建議”之二
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