桂阳县人民法院行政庭法官在资兴市巡回开庭。 王球 摄
法治周末记者 刘希平
“湖南省郴州市辖区内基层人民法院一审行政案件增长率超过60%，审限内结案率达100%，一审服判息诉率从2016年的45.49%上升至80.77%，行政机关负责人出庭应诉率从改革前的12%上升至65%……”
这是湖南省高级人民法院近日对外披露的一组数据。这组数据与3年前推行的一项改革有关。当时，湖南省高院在郴州、永州、益阳等地，开展了基层法院一审行政案件相对集中管辖改革试点。
3年之后，这项改革将在湖南法院系统全面推开。3月29日，湖南省高院宣布，全省基层法院将于5月1日起全面施行一审行政诉讼案件集中管辖制度。按照实施方案，该省一审“民告官”案件将由25家法院集中管辖。
巡回开庭成了法官日常工作
警车上拉着厚厚的案卷，每周和合议庭成员奔赴各地进行巡回开庭，这是桂阳县人民法院行政庭庭长谢喻桂的日常工作。
位于湖南省东南部的桂阳县，总面积2973平方公里、总人口88万，是郴州市面积、人口第一大县。2015年12月23日，经最高人民法院批准，郴州市中级人民法院在全省率先开展行政诉讼案件相对集中管辖试点。试点后，桂阳县法院从管辖一个县的行政诉讼案件，转而管辖5个县区的一审行政诉讼案件，首先的变化就是收案数的倍增。
数据显示，2015年，桂阳县法院受理行政诉讼案件76件；2016年，集中管辖改革试点几个月后，桂阳县法院就新收各类行政案件162件，国家赔偿案件2件。
为解决案多人少的矛盾，桂阳县法院行政审判庭配备了4名员额法官、4名法官助理和4名书记员，桂阳县还提供了数十万元的专项资金支持，专款专用保障行政审判。
为了方便当事人诉讼，谢喻桂和行政庭的法官们经常要离开桂阳，赴原被告所在地巡回开庭。
桂阳县法院统计的数据显示，当时在已开庭的107件案件中，行政庭法官巡回开庭案件有96件，巡回开庭率达90%。
行政机关败诉不再是新鲜事
记者在采访中发现，在郴州市试点的两个基层法院，一审“民告官”案件中，行政机关败诉已不再是新鲜事。
刘某礼原在资兴市东江街道梧洞村经营一农家乐，2016年10月，资兴市市场和质量监督管理局撤销了其取得的个体工商户营业执照。刘某礼申请复议后，资兴市人民政府维持了资兴市市场和质量监督管理局的行政撤销决定。
刘某礼于是向法院起诉，请求法院依法撤销资兴市食品药品工商质量监督管理局(资兴市市场和质量监督管理局前身)作出的行政撤销决定和资兴市人民政府作出的行政复议决定。
按照试点的集中管辖制度，桂阳县法院依法受理了此案。桂阳县法院审理后认定，被告资兴市食品药品工商质量监督管理局作出的行政处理决定缺乏事实，应予撤销；被告资兴市人民政府的行政复议决定也应一并撤销。
类似的案件，同时也出现在改革试点的资兴市人民法院。
2017年8月7日，郴州市苏仙区食药监局行政执法人员对当地一家餐饮店进行监督检查，检查中发现该店存在一些问题，后对该店作出了行政处罚决定。苏仙区政府的行政复议也维持了处罚决定。经营该餐饮店的胡某随后向资兴市法院提起诉讼，请求撤销行政处罚决定和行政复议决定，并要求苏仙区食药监局向其赔偿1470元。
资兴市法院一审后认为，苏仙区食药监局作出的该行政处罚决定，存在认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。苏仙区政府作出的行政复议决定亦应予撤销。但胡某要求行政赔偿1470元的证据不足，不予支持。
一审宣判后，苏仙区食药监局不服，提起上诉。2018年12月3日，郴州市中级法院二审维持了一审判决结果。
记者在采访中获取的数据显示，一审行政案件相对集中管辖改革在桂阳县法院试点后，在该院审理的行政诉讼案件中，行政机关败诉率有明显上升，即从2015年的7.20%，上升到了2018年的27.10%。
行政负责人出庭率大幅上升
在谢喻桂看来，改革实施后，行政机关应对行政诉讼的态度，也在悄然发生变化。
其中一个变化就是行政负责人出庭率大幅上升。
湖南省高院发布的信息显示，试点改革推行后，郴州市辖区内基层人民法院一审行政案件行政机关负责人出庭应诉率从改革前的12%上升至65%。
“以前，审理行政案件通常由行政机关所在地人民法院受理，由于行政案件的被告是行政机关，有时甚至是当地政府，一些群众会认为‘官官相护’，导致对行政争议不愿告、不敢告。”谢喻桂坦言，行政案件相对集中管辖能消除群众的这一顾虑，对缓解“民告官”难题起了很大的作用。
谢喻桂向记者透露，行政案件异地审理后，很大程度上保障了法官依法公正办案的独立性，法官办案的底气更足了。
“因行政诉讼案件集中管辖，被诉行政单位担心案件败诉，普遍重视、举证积极、诉讼材料整理规范。”谢喻桂说，改革推行后，另一方面行政相对人无理纠缠，三天两头跑法院找承办法官质疑的情况减少了很多。
一审行政案件集中管辖制度试点3年后，湖南省高院决定将这项改革措施在全省推广。
3月29日，湖南省高院宣布，从5月1日开始，将在全省范围内推行一审行政案件集中管辖制度改革。此次行政诉讼集中管辖把长沙、衡阳、怀化三市辖区基层法院一审的行政案件交由长沙、衡阳和怀化三个铁路运输法院集中管辖，其他市州的，在本市州确定两个基层法院集中管辖，本地区基层法院不管辖本地区行政诉讼案件。按照实施方案，该省一审“民告官”案件将由25家法院集中管辖。
“被诉行政机关的‘主场优势’不再，可以倒逼行政机关从源头上加强执法程序意识、规范执法行为，自觉纠正执法不规范、不严谨的现象。”湖南省高院副院长杨翔介绍，由少数法院集中管辖审理行政诉讼案件，减少了法律适用上的地域差别，便于统一行政诉讼案件裁判尺度，解决“类案不同判”的问题。
有法律界人士认为，行政案件异地审理，对于案件客观性、公正性的提升和司法公信力的提高起到了良好的作用，今后或将成为一种新常态。
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