黨的十八大以來，農村土地產權改革穩步推進，從“三權分置”到“農村土地制度三項改革試點”，在取得一定成效的同時，也暴露出諸多問題。筆者認為，新時代的農地改革，應當按照黨的十九大精神，全面深化農村土地產權制度改革，在保持集體所有權不變的前提下，賦予農民完整的土地物權，真正實現地權平等，建成城鄉統一的建設用地市場，充分提高土地利用效率，最大程度激發發展動力。

全面深化農地產權改革非常緊迫和必要

一是城鄉土地市場分割已成為阻礙發展的主要障礙。

勞動要素已初步形成城鄉統一的市場，但是土地市場依然呈現城鄉分割的局面。由於農村土地產權不明，有不值錢、殭屍資產的性質，而城市土地和住宅擁有產權且價格不菲，從而，社會資金和信貸資金要素不願流向農村。因此，資金本就短缺的農村，資金向城市外流，農村發展資金日益枯竭。於是，由於土地產權的差異性安排，土地要素和資金要素，在城鄉間造成了一個被阻隔的市場。

如果各種要素價格不是競爭形成的，也不具合理性，那麼就不能調節勞動力、土地、資金（用途管制和規劃管理基礎上）等要素和人口。因此，要素無法在城市與鄉村、農業與工業服務業之間的雙向流動中，實現土地優化配置，從而導致農業勞動力就業率佔比畸高（為27.7%）、勞動生產率極低。據周天勇、王元地在《中國：增長放緩之謎》一書中的計算，2016年，農業勞動生產率只有2.97萬元∕人，非農業的勞動生產率則為12.13萬元，非農業勞動生產率與農業勞動生產率之比為4.08∶1。

二是農村土地流轉難，導致“三農”融資成為“老大難”。

由於農地不能較為順利地流轉，不能以較低成本進行穩定的流轉，就無法實現農業的規模經營，無法提高農業勞動生產率。儘管中央提出承包地可以抵押貸款，但是，具體如何落實，銀行是否予以認可，都是一個未知數。

更何況，與第二和第三產業安全和穩定的產權相比，金融機構不認為農村土地產權穩定，不認為農村土地能夠進行市場交易而值錢，從而不敢給農戶抵押貸款。這也是為何農村一二三產業無法順暢得到信貸資金的流入。

三是產權改革滯後，導致進城農民“半城鎮化”。

由於不能使農民人口通過土地的租賃、入股、交易等方式，退出勞動生產率極低的農業，因此，農民無法獲得財產性收入，缺乏如日本、韓國和我國臺灣地區農民以土地為本，創業辦中小企業的土地資本條件，在城鎮中又買不起住宅，從而缺乏融入城鎮的能力。

四是一味求“穩”，讓土地產權改革拖了經濟增長的後腿。

能不能將城市工業、服務業和住宅建設用地價格降低到合理水平，能不能以土地競爭性供給、徵收房地產稅的方式，抑制住地方政府囤地、居民投資炒房、經濟脫實向虛、資金大量外流、產業向外轉移的勢頭，使國民經濟穩定良性運行和增長，避免泡沫破裂和金融風險？如果農村和城鎮的土地及住宅產權體制改革，沒有上述功能，刻意求所謂的“穩”而不求突破，那麼對提高潛在的經濟增長能力，基本沒有多大用處。

農村土地產權改革的步伐可以更大一些

一是“三權分置”意義重大，亟待落實。黨的十九大報告強調，要完善承包地“三權”分置制度。這項意義重大的改革，亟待落實。

1、農民缺乏土地處分權。

目前賦予承包權人的權能只有“佔有、使用和收益”，經營權人擁有的權利更少。但是，過去的法律已經賦予土地承包經營權人部分處分權能，如轉包、互換、轉讓等。因此，沒有處分權，也就無退出機制，土地的價值就無法顯現。

2、土地產權期限短，難以形成穩定預期。

按照中央的決定，耕地的承包期，從“三十年”到“長期穩定”，再到“長久不變”，意味著農地產權的穩定。可是在實踐中，農民的土地承包期限採用的是“中長期有限年期”的做法，依然規定到期再行延期30年。對於農民和相關產權人而言，這意味著預期不明確。可參考的案例是，越南2013年修訂的《土地法》將農業用地的年限延長到50年。

二是“三塊地”改革成效突出，但需要儘快推廣，且步伐可適當擴大。2015年3月以來，在全國33個地區開展農村土地制度改革三項試點工作。試點地區改革成績突出，已經有很多解讀，自不待言。但是，據我們的調研和了解，改革的步伐可以邁得更大一些。

1、集體經營性建設用地入市，政府要收取“土地增值收益調節金”，收取比例約為成交價20%以上，不少地方高達50%。剩下的50%左右，村級組織留下兩三成，農民最終獲得的收益也就二成左右。而且，集體經營性建設用地的增值（如果可以界定的話），從產權歸屬上，當歸農村集體，政府收取則於理不符。

2、集體經營性建設用地入市，主要用於工業建設，建設住宅使用則受到嚴格限制。然而，我國的土地利用結構不合理，工業用地所佔比例在40%左右。最近10年來，每年新增供地中40%-50%的土地用於工業。這將導致住房價格居高不下，工業用地效率低下，甚至出現大量的閒置。2014年10月起，國土資源部在全國開展以清理批而未供和閒置土地為主要內容的節約集約用地專項督察，發現目前城鎮工礦建設用地中，低效用地約750萬畝，佔全國城市建成區的11%。國土督查機構2015年發佈數據稱，華北五省（區、市）2009至2013年五年間，平均批而未供率為35.58%。

推進中國農村土地產權改革的思考與建議

筆者認為，農村土地產權如何改，要立足現實，尊重歷史，正視未來，在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識形態等約束條件的情況下，在保持所有權不變的前提下，通過產權的有效分割和清晰界定，賦予農民完整的土地物權。

一是堅持集體所有權不變的前提下，“硬化”農民土地產權。

建議修改《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》等法律，明確農民土地承包權為一種永久性權利，並將土地承包權界定為永業權，經營權界定為租業權。永業權，指對於農民承包的土地，不改變集體所有的性質，但界定農民所承包土地具有排他的使用權、獨享的收益權及自由的轉讓權（當然，“自由的轉讓權”是在用途管制之下的）；租業權系由永業權派生，即通過租賃方式從農民手中獲得的一定年期的土地使用、收益和處分權。擁有土地租業權的，可以用出售、轉租、抵押等方式處置所佔有的土地。

二是放松管制，突破農村土地產權改革“最後一公里”。

（1）農村土地產權制度改革採取開放式思路，股權應隨著人員流動，實現動態管理。在法律允許的範圍內，探索建立成員進入、退出機制，將成員資格的放棄與產權的有償退出、成員資格的獲取與產權的購買相結合，為農村經濟發展注入活力。

（2）允許探索農村房屋和宅基地交易對象突破現行法律限制的多種方案，按區域範圍逐次放開原則，探索集體經濟組織之外的本縣、本省、全國農民和市民的購買辦法，然後抓緊推廣一種或幾種實踐檢驗有效的方案。試點地區要建立相應的農村宅基地規劃、審批、監管等配套改革措施，逐步建立城鄉一體的房地產市場，解決城市房地產可自由交易而農村房屋不能自由交易的局面，實現“同房同權同價”。

（3）建設城鄉統一的競爭性土地市場，不應寡頭壟斷。2018年3月，國務院辦公廳印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》，允許跨省域補充耕地和跨省域調劑增減掛鉤節餘指標。筆者建議，在此基礎上，培養多元化建設用地指標市場並推動跨區交易，而因此產生的指標收入，除可部分用於農地整理、農地確權、農民集中居住外，還可使用部分，讓村集體按照一定標準去購買外遷人口留在農村的土地，再無償分給留在農村的人口。

上述措施結合起來，就可以在農地整理與宅基地復墾之間取得平衡，有效達成城鎮化過程中城鄉協調發展、耕地保護與城市建設並舉、農業現代化與農村建設現代化協調發展的目標。

需要提醒的是，在農村土地產權改革中，要防止搞大規模的房地產開發，尤其是嚴格控制外資進入，防止炒作和哄抬宅基地、農民房屋、集體建設用地等的價格，防止圈地和囤地。對於投資農地而逾期不開發或開發強度不足的，應按照規定予以收回。

三是將土地發展權適度賦予農民。

在堅持耕地保護與用途管制的前提下，在法律上明確設立規劃待轉用農地的土地發展權，並在一定程度上賦予農民，即：從根本上改革現行徵地制度，出臺公共利益和非公共利益目錄，非公共利益用地一概不得動用徵地權；公益用地需要徵地的，必須按照市價補償給被徵地農民；集體建設用地入市收益，應當主要歸農民。

同時，對徵地補償收益和集體建設用地收益開徵適度的累進所得稅，避免部分群體一夜暴富；在城鎮規劃區以外，經批准佔用農村集體土地的非公益性項目，允許農民退出土地並獲得財產性收入；通過佔補平衡指標的交易，實現邊遠區域與城市中心區域的級差地租平衡。

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