最高法院案例 ：會議紀要議定事項能否轉化為行政機關的法定職責？
【裁判要旨】
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的。第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。顯然，此處的“法定職責”的淵源甚廣，既包括法律、法規、規章規定的行政機關職責，也包括上級和本級規範性文件以及“三定方案”確定的職責，還包括行政機關本不具有的但基於行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議而形成的職責。
會議紀要是行政機關常用的公文格式。原《國家行政機關公文處理辦法》第二條規定，行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。第九條第十三項規定，會議紀要適用於記載、傳達會議情況和議定事項。《黨政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規定，紀要適用於記載會議主要情況和議定事項。可見，會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 判 決 書
（2018）最高法行再205號
本院認為，本案的焦點問題為長樂區政府是否存在不履行職責的行為。具體分述之：
一、關於政府會議紀要議定的事項是否屬於法定職責的問題
《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（六）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答覆的。第七十二條規定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。顯然，此處的“法定職責”的淵源甚廣，既包括法律、法規、規章規定的行政機關職責，也包括上級和本級規範性文件以及“三定方案”確定的職責，還包括行政機關本不具有的但基於行政機關的先行行為、行政允諾、行政協議而形成的職責。
會議紀要是行政機關常用的公文格式。原《國家行政機關公文處理辦法》第二條規定，行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。第九條第十三項規定，會議紀要適用於記載、傳達會議情況和議定事項。《黨政機關公文處理工作條例》第八條第十五項規定，紀要適用於記載會議主要情況和議定事項。可見，會議紀要已經議定的事項，具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，無論是行政機關還是相對人均應遵照執行。會議紀要議定的行政機關職責，亦因此而轉化為該行政機關的法定職責。對本案而言，[2003]174號《會議紀要》議定的“四個允許”，是長樂區政府就涉案房地產後期開發的行政允諾，也即成為長樂區政府及其職責部門相應的法定職責。一、二審法院認為[2003]174號《會議紀要》所議定的“四個允許”職責，不屬於長樂區政府的法定職責，系對法定職責的錯誤理解，依法應予糾正。
二、關於長樂區政府是否負有保證[2003]174號《會議紀要》內容得以實現的職責問題
根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律的規定，市、縣人民政府與其工作部門的關係，系領導與被領導關係。基於職權法定原則，依法屬於工作部門的行政管理職權，市、縣人民政府並不宜直接行使，也不因此即負有直接履行工作部門職責的義務；也即當事人因規劃、土地出讓等工作部門未依據相應的實體法規定及時履行其作為工作部門依法履行的職責，應當直接訴請該工作部門，而不能訴請市、縣人民政府依法履職。但是，本案的特殊性在於[2003]174號《會議紀要》所確定的“四個允許”所涉及的規劃調整、土地出讓與管理等內容，雖然是長樂區政府規劃與土地管理等工作部門的法定職責，但長樂區政府以[2003]174號《會議紀要》作出“四個允許”承諾的方式，已經將監督所屬工作部門依法履職轉化成為長樂區政府依法應當履行的承諾、義務與職責。在未依法定程序否定[2003]174號《會議紀要》等文件的效力之前，長樂區政府應秉持誠實守信的原則，確保政府紀要的貫徹落實。因此，監督並督促相關工作部門依法、正確、全面履行“四個允許”，也即成為長樂區政府依法必須履行的法定職責。坤元公司認為長樂區政府及其工作部門未全面履行[2003]174號《會議紀要》議定的“四個允許”職責的，既可以選擇以[2003]174號《會議紀要》為依據直接起訴相應的工作部門，也可直接以長樂區政府為被告要求其與相關工作部門共同履行[2003]174號《會議紀要》所議定事項。長樂區政府認為其工作部門不履行相應職責的，可以依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第五十九條第三項的規定，改變或者撤銷該工作部門不適當的命令、指示等。一、二審法院均認為項目規劃指標認定、土地管理等“四個允許”方面的約定，不屬於人民政府職責而屬於相應工作部門職責的認定，未充分考慮到相關職責系政府紀要所確定，構成認定事實不清、適用法律錯誤。
三、關於長樂區政府應當如何履行[2003]174號《會議紀要》所確定職責的問題
[2003]174號《會議紀要》作出後，坤元公司於2004年12月21日在長樂區人民法院委託拍賣行舉行的公開拍賣會上以1379.6萬元中標買受涉案房地產並已交足價款，長樂區人民法院裁定涉案房地產由坤元公司買受並限期辦理房屋產權及土地使用權變更登記手續。但隨後的2005年9月9日，長樂區國土資源局針對坤元公司提出的土地使用權變更登記申請作出《否定報備單》，以原開發商未繳清土地出讓金、須先辦理房產變更登記、12#樓屬於違法建築不能轉讓等理由，對坤元公司的申請件予以退回。後長樂區政府雖於2005年10月19日、2006年3月4日和2006年4月5日三次召開專題會議，協調處理坤元公司續建原賓順花園問題和鑫光花園規劃建設問題，但直到2014年10月11日長樂區政府召開的2014年第5次市長辦公會議才決定：一是將現狀續建規劃指標作為該項目規劃指標，具體由法院和規劃局負責出具認定文件予以明確；二是同意調整規劃指標。2014年10月29日，坤元公司向長樂區城鄉規劃局提交《關於辦理規劃指標的申請報告》。2014年12月26日，長樂區城鄉規劃局和長樂區人民法院作出認定書，認定項目拍賣用地面積和現狀規劃指標。2015年5月14日，長樂區城鄉規劃局向長樂區政府提交《關於金峰鑫光花園變更容積率等規劃條件的請示》。2015年5月28日，長樂區政府針對長樂區城鄉規劃局的請示作出同意項目規劃條件變更的批覆。2015年6月3日，長樂區城鄉規劃局向坤元公司作出覆函，通知坤元公司調整的指標，並通知其持該函向國土資源局等有關部門按規定辦理相關手續。然而，直到本院審查時，坤元公司在長達15年時間內，未能得以開展任何建設，涉案爭議房地產仍處於2003年拍賣前的狀態。坤元公司巨資競得項目長期未得以推進，經濟損失不可謂不大。原因雖然是多重的，但長樂區政府及其工作部門未依法、及時、全面履行相關紀要內容，不依法履職甚至互相推諉，顯然是重要原因之一。
誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內容。政務誠信是社會信用體系建設的關鍵，各類政務行為主體的誠信水平，對其他社會主體誠信建設有著重要的表率和導向作用。只有政府誠信施政，帶頭履行即使是對其不利的行政允諾、行政契約和會議紀要，才能取得“城門立木”的效果，才能更快帶動全社會誠信意識的樹立和誠信水平的提高。人民法院應當監督政府及相關工作部門兌現向行政相對人依法作出的政策承諾，不支持地方以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約。政府違反承諾導致相對人經濟損失的，要承擔法律和經濟責任。因此，長樂區政府應當在收到本判決書後，嚴格按照[2003]174號《會議紀要》的內容及時組織、督促和協助相關工作部門履行相應的法定職責。
顯然，依法履職並不意味著必須全部按照相對人的請求內容履職，但也不意味著無法滿足相對人的請求就可以不及時處理或不依法作出書面答覆；正如相對人有義務以書面要式行為向行政機關提出具體、明確的履職請求、依據與理由，行政機關也有義務以書面要式方式告知相對人全部或者部分不能履職的依據和理由，而不能不理不睬，怠於履職，從而造成糾紛長期無法解決，難以進入法治化渠道解決。長樂區政府與相應工作部門應當依法回應坤元公司的申請和訴求；對於15年來因法律法規政策調整等原因，出現原有規定與現有規定相沖突的，應當考慮保護相對人信賴利益，作出對坤元公司有利的解釋和執行，而不能因此加重相對人的實際負擔；在對拍賣等文件的理解存在分歧時，也應當本著有利於相對人的原則進行解釋。當然，合法性仍是行政機關依法行政的首要考量因素。坤元公司對約定的容積率由2.35調整為3.692又增加至4.616後的相關土地出讓金的補交問題，亦應秉持誠信原則，實事求是地與長樂區政府及其工作部門進行測算和協商，在彌補資金等實際損失與保持合理利潤的情況下，依法予以補交。雙方無法協商一致的，長樂區政府則應及時作出行政決定或者《會議紀要》，載明其與相應工作部門對相關問題的明確、具體、可執行的意見，並依法送達坤元公司，而不能久拖不定、議而不決，更不得與工作部門之間相互推諉。坤元公司對行政決定不服的，可依法申請行政複議或者提起行政訴訟，維護企業合法權益。
綜上，坤元公司的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。一、二審法院有關政府會議紀要決定的事項不是政府法定職責的認定，系對法定職責的錯誤理解，構成認定事實不清、適用法律錯誤，依法應予糾正。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條、第九十二條第二款、《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：
一、撤銷福建省高級人民法院（2016）閩行終695號行政判決和福建省莆田市中級人民法院（2016）閩03行初33號行政判決；
二、確認福州市長樂區人民政府未全面履行[2003]174號《金峰賓順花園資產處置有關問題協調會議紀要》確定職責的行為違法；
三、責令福州市長樂區人民政府在本判決生效之日起九十日之內根據本判決依法履行[2003]174號《金峰賓順花園資產處置有關問題協調會議紀要》等所確定的職責。
一、二審案件受理費共計100元，由被申請人福州市長樂區人民政府負擔。
本判決為終審判決。
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