摘要

2018年初，北京市委市政府印發《關於黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，確立了黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”，推動街鄉體制改革，提升城市治理水平的創新思路。一年來，“街鄉吹哨、部門報到”，形成了具有北京特色的社會治理經驗：黨建引領，統籌黨政部門，構建高效的大城市治理體系；聚力街道鄉鎮社區，夯實基層治理基礎，構建政社合作的基層治理體制機制；堅持以人民為中心，尊重群眾首創精神，讓人民群眾有更多獲得感。“街鄉吹哨、部門報到”，是習近平新時代中國特色社會主義思想在京華大地落地生根的生動實踐，是落實習近平總書記關於北京工作重要指示、探索大城市治理新路子的實踐創新。

黨的十八大以來，習近平總書記四次視察北京、五次對北京發表重要講話，明確北京城市發展定位，指明首都治理方向，提出要解決好特大城市的“頑症痼疾”問題。2018年初，在深入調研總結平谷區金海湖鎮探索經驗基礎上，北京市委市政府印發《關於黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》（以下簡稱“《實施方案》”），確立了黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”），推動街鄉體制改革，提升城市治理水平的創新思路。經過一年的試點工作，“吹哨報到”形成了一系列理論探索和實踐成果，形成了具有北京特色的社會治理經驗。

一

建立高效的大城市治理體系，黨建引領和統籌黨政部門是核心問題

加強黨的全面領導是“街鄉吹哨、部門報到”的核心問題。

加強黨的領導，建立健全黨對首都超大城市治理工作領導的體制機制。確保領導到位，把城市基層治理納入黨委重要議程。蔡奇書記親自研究部署和調度指揮，要求把“街鄉吹哨、部門報到”作為2018年履行抓黨建工作主體責任的重要內容，納入議事日程。《實施方案》落實情況，納入市委市政府督查重點項目。確保職能到位，建立健全黨對城市治理工作領導的體制機制。明確市委全面深化改革領導小組、市委黨的建設工作領導小組、市社會建設工作領導小組協同指導推動，建立由市、區兩級黨委牽頭、有關部門統籌協調的工作體制。確保責任到位，充分發揮黨的屬地領導作用。明確街鄉黨（工）委城市基層治理主責主業，根據區委授權，全面負責本地區黨的建設，領導本地區基層社會治理等各項工作，發揮總攬全局、協調各方作用。確保協調到位，建立健全區域化黨建協調委員會機制。印發《關於建立健全我市區街道社區黨建工作協調委員會的通知》，通過建立“三個清單”“四個機制”，有效地分級整合資源，實現縱向互動和橫向聯動。

堅持黨建引領，強化黨組織在同級組織中的領導地位。打造基層黨建網絡，發揮黨支部在社會治理中的戰鬥堡壘作用。街道以黨建為龍頭，統籌領導、綜合協調街道內外的“條塊”資源，將基層治理與基層黨建有機結合，構建區域化黨建體系。強化“雙先進”作用，黨的工作開展到哪裡，黨支部就建到哪裡。在城市基層治理和“疏解整治促提升”等重點工作中，一線黨支部發揮了核心作用。全市8.8萬個黨支部開展規範化建設，全面提高了黨支部的凝聚力、戰鬥力。建立聯席會議制度，動員在職黨員融入基層治理。推動“雙報到”，要求基層黨組織到所在街鄉報到、在職黨員回社區報到，積極融入城市基層治理，形成以黨組織為中心、多元主體參與的基層社會治理新格局。實現黨委統籌領導，引領社會領域各類組織參與基層治理。發揮街道黨工委統籌領導功能，將相關職能部門下沉街道人員的組織關係全部轉至所在街道，由街道黨工委行使對派駐人員的考核權及任免建議權。部分街道探索建立綜合執法“大黨委”，進一步加強黨組織的統籌領導。推動“雙覆蓋”，大力推進黨的組織和黨的工作有效覆蓋。全市3100多個社區全部建立黨組織，非公企業黨組織覆蓋率達到83.9%，登記註冊的社會組織黨組織覆蓋率達到75%，基本實現應建必建。

二

構建簡約高效的大城市治理體制，必須聚力街道鄉鎮

“吹哨、報到”堅持優化協同原則，充分發揮街道鄉鎮的工作積極性和創造活力，構建簡約高效的基層管理體制，把幹部引導到基層一線，使管得了的看得見，看得見的也管得了。

明確“街鄉吹哨”，奠定管理重心下移的組織基礎。制定職責清單，明晰街道職能定位。《北京市街道黨工委和辦事處職責清單（試行）》為街道提供了履職底單，是向街道賦權和劃分條塊事權、理順職責關係的依據，避免上級職能部門的無序委託，遏制了街道負擔日益加劇等問題。實行大部制模式，提升街道服務管理能力。整合街道黨工委、辦事處內設機構，分別對應街道職責清單6項基本職能，與基層治理緊密結合，從機構和機制上改變了以往向上對口的觀念，減少行政管理層級，有效解決職責交叉、多頭分散、條塊分割、管理碎片化等問題，提高街道鄉鎮綜合協調處理問題能力。實現扁平化管理，提高城市治理的精細化水平和協同效率。充分考慮區域內常住人口、社會單位、轄區面積、流動人口等諸多要素，科學合理配置人員資源，為街道機構有效運轉提供了組織和人力的雙重保障。推行“街巷長制”，實現管理力量延伸下沉。街巷長直接面對居民和實際問題，協調相關服務管理力量，對街巷實行更加精細的管理。街巷長制的核心是將幹部推到第一線，使之成為街巷治理的吹哨人、調度員、組織者、召集人和監督人，創新性地解決街巷治理條塊結合、上下聯動、綜合協調問題。

要求“部門報到”，完善高效治理的工作機制。綜合執法，提升治理效能。區、街兩級建立實體化綜合執法平臺，破除“條塊分割”，實行職能綜合、機構整合、力量融合，提高城市管理的聯動性。“多網”融合，整合管理力量。多層級的網格化工作聯席會議制度健全了“多網”融合發展的保障機制。“多網”融合突出九個方面的融合任務，提升服務管理整體性、綜合性；注重工作協同推動，與街巷長制、小巷管家、綜合執法平臺建設等工作互相促進；注重共建共治共享，拓寬居民參與渠道，有效提升公眾關注度和參與積極性。數據支撐，推進城市治理精細化。推進大數據在服務民生方面的應用，建立公共服務事項“一窗受理”“一網通辦”，讓數據多跑路、讓群眾少跑腿。提升大數據支撐城市管理能力，打破條塊分割、權責不清、信息“孤島”和治理碎片化等障礙。優化工作流程，區、街、社區三級網格平臺建立問題發現解決的閉環工作流程，建立疑難案件會商機制，確保任務落實到位。整合隊伍，規範管理協管員隊伍。加強對協管員隊伍的崗位整合、統一調配，增強街道鄉鎮綜合協調和服務管理能力。將協管員與網格工作相結合，與綜合執法相結合，與街巷整治相結合，使協管員成為執法、管理、服務的重要輔助力量。

左圖：過去的達智橋衚衕，違法建設多，無照遊商多，露天燒烤多。

右圖：“街鄉吹哨部門報到”活動開展以來，廣內街道對達智橋衚衕進行了集中整治，一年多時間拆除違建60處，封堵“開牆打洞”12戶，衚衕由3米拓寬到7米，路面和兩側建築立面重新進行了修繕，衚衕敞亮起來了。

規範績效管理，保障治理主體科學履職。突出基層考核，完善考核評價體系。擴大街鄉考核評價話語權，取消各部門對街鄉的單獨考評，增加街鄉對各部門考評的權重。堅持雙向考評，將自下而上與自上而下考評相結合，擴大群眾的參與權、評價權，把群眾滿意度作為重要的評價指標。提供自主經費，保障基層服務能力。各區每年列出專項經費，作為街道自主經費。突出服務民生導向，更好地解決社區居民文化體育、困難救助等事項；突出城市治理導向，更多改善人居環境，保持整潔有序。提高薪酬待遇，穩定社區工作隊伍。修訂印發《關於進一步規範社區工作者工資待遇的實施辦法》《北京市社區工作者管理辦法》，明確社區工作者總體工資待遇平均水平由不低於本市職工平均工資的70%提高到100%。

三

堅持以人民為中心，充分尊重人民群眾的首創精神

“吹哨、報到”推動重心下移、力量下沉、服務基層，充分激發基層創造力，把以人民為中心的發展思想落到實處，堅持群眾訴求就是“哨聲”，建立服務群眾響應機制，在一線解決服務管理“最後一公里”問題，辦好群眾家門口的事，進一步提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

堅持需求導向，解決人民群眾“最後一公里”難題。圍繞人民所盼，明確“吹哨”重點。以問題為導向，印發《“街鄉吹哨、部門報到”專項清單》，圍繞綜合執法、重點工作、應急處置三個重點領域，明確街道鄉鎮反映比較集中、自身難以解決、需要協調職能部門的15項32個具體問題。把基層治理難題、市民群眾呼聲，作為“街鄉吹哨”的號令。問計人民所需，小巷管家讓社區居民有更多話語權。以需求為導向，問需於民，讓居民參與城市治理。小巷管家與街巷長相互配合、有機銜接，推動政府治理與居民自治良性互動。回應人民所求，社區微信群擴充居民訴求渠道。社區微信群打通並一站集成信息發佈的末端和問題發現的前端，大大提高了發現問題、收集民意的效率，也提高了服務時效和質量，破解服務難題、引領議事協商、實現精治共治法治等水平顯著提高。

堅持服務為先，解決人民群眾身邊“煩心事”。打造“一刻鐘社區服務圈”，提供多元化服務。“一刻鐘社區服務圈”集中了政府提供的基本公共服務、社會力量和居民個人提供的志願互助服務、市場機制提供的便民利民服務以及特色服務等，極大提高了社會服務水平。截至2018年9月底，全市累計建成1560個，城市社區覆蓋率超過90%。利用基層協商實現供需對接，提供精準化服務。通過基層協商找到群眾意願和要求的最大公約數，廣納群言、廣集民需，尊重多數又照顧少數，重視結果又注重過程，實現社會服務的柔性供給。調動社會組織積極性，提供專業化服務。“樞紐型”社會組織體系、社會組織服務（孵化）體系基本實現全覆蓋，政府購買服務實現規範化、長效化，有效彌補了政府末端服務能力的不足。

動員廣泛參與，打造共建共治共享格局。政策目標創新，群眾滿意度成為社會治理指揮棒和風向標。改變“眼睛向上”的傳統工作方法，注重走新形勢下的群眾路線，聽群眾訴求、請群眾參與、讓群眾評判，把群眾滿意作為工作的出發點和落腳點。政策內容創新，加強社區減負，推動基層自治。依法減輕社區負擔，讓社區居委會從大量行政事務中解脫出來，更好地推動居民自治，更多地協調各類主體投入社區建設。政策主體創新，“社區之家”推動駐地單位履行社會責任。推動駐區單位開放內部設施，服務社區居民，實現資源共建共享。截至2018年9月底，全市共創建393個“社區之家”，為居民提供餐飲服務、健身場所、停車資源等。

四

推動習近平新時代中國特色社會主義思想在京華大地落地生根

“吹哨、報到”生動實踐表明，黨建引領是落實“吹哨、報到”、推動大城市治理能力和治理體系現代化的根本保證。中國特色社會主義進入新時代，必須落實黨領導一切的要求，加強黨組織對大城市治理的全面領導，完善黨建引領城市治理體制機制創新。

“吹哨、報到”豐碩成果表明，“吹哨報到”所帶動的體制機制創新找準了城市管理體制改革的“牛鼻子”。抓住了處理好條塊關係這一核心，實現城市管理體制重心下移；抓住了處理好專業與綜合關係的關鍵，實現了專業和綜合的協調配合；堅持以問題為導向，努力聚焦城市“疏解整治促提升”，使得國際一流的和諧宜居之都建設持續推進。

“吹哨、報到” 的豐碩成果表明，在城市管理和基層治理方面必須理順政府管理的體制機制。“吹哨報到”優化了基層管理的工作流程，打造綜合執法平臺提高了城市治理法治化、專業化水平，建設了一支高素質的城市管理隊伍和社區工作者隊伍。“吹哨報到”堅持以需求為導向，擴大了社會參與，提高了公共服務的保障能力。

“吹哨、報到”實踐充分說明，做好大城市治理工作，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，落實好以人民為中心的發展思路，努力推動黨建引領下的社會治理體制機制創新；必須以習近平總書記關於北京工作的重要指示為遵循，抓住黨建龍頭、聚力街道鄉鎮、夯實基層基礎，打造共建共治共享格局；必須尊重人民群眾的首創精神，切實提高人民群眾獲得感，努力建設國際一流的和諧宜居之都。

作者：宋貴倫，北京師範大學中國教育與社會發展研究院教授；丁元竹，中央黨校（國家行政學院）教授、社會和生態文明教研部副主任

本文發表於《前線》雜誌2019年第4期，原標題“黨建引領：吹哨之源與報到之本——北京城市治理創新實踐研究”

排版：鄺巖

監製：李愛玲

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關鍵字: 吹哨 平谷 街鄉