摘 要：农村集体建设用地进入租赁住房市场有助于打破地方政府对土地供给的垄断, 对地方财政收入、政府债务、农民收入等会产生不同程度的影响。从11个城市试点情况来看, 集体建设用地进入租赁住房市场仍面临诸多困难和挑战。为此, 必须深化土地制度改革, 实现由“土地财政”向“税收财政”转变;加强政府与社会资本的合作, 保障集体建设用地租赁住房的建设和运营;加强监督管理, 切实保证集体建设用地租赁住房各方利益;建立和健全集体建设用地租赁住房税收制度;稳步推进集体建设用地进入租赁住房市场, 建立房地产平稳健康发展长效机制。
自党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价以来, 中央多次发文推进农村集体经营性建设用地入市改革试点。2018年1月, 国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅发布《关于沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》。2018年中央“一号文件”提出适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年中央“一号文件”提出, 要全面推开农村集体经营性建设用地入市改革, 加快建立城乡统一的建设用地市场。集体建设用地进入租赁住房市场的目的在于:尝试打破地方政府对居住用地的垄断, 逐步改革城乡土地二元结构;盘活农村集体资源, 提高农村集体建设用地的利用效率, 保障农民分享土地增值收益, 增加土地财产性收入;加大住房供应量, 缓解城市住房供应紧张问题, 建立和完善房地产平稳健康发展的长效机制, 大力构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度;促进社会资本参与住房租赁市场供应, 提高住房供应效率, 提高社会效益。那么, 集体建设用地进入租赁住房市场如何实现上述目标?其中又存在什么困难?现有的研究多集中在集体建设用地能否入市流转和如何流转等方面, 对租赁住房的研究则大多集中在国有建设用地上的公租房和商业性租赁住房上, 而对集体建设用地租赁住房的关注相对较少。基于此, 本文从现行土地制度出发, 对集体建设用地进入租赁住房市场的相关政策进行梳理和对比, 分析其积极作用和面临的挑战, 并提出利用集体建设用地建设租赁住房的相关建议。
一、集体建设用地进入租赁住房市场的政策演进、政策异同与现实价值
为缓解地方政府垄断土地供给引发的矛盾, 中央积极推进土地制度改革, 逐步放开集体建设用地进入租赁住房市场的政策, 并在多个城市进行试点, 以建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度, 实现城乡融合发展。
(一) 集体建设用地进入租赁住房市场的政策演进
学术界对农村集体经营性建设用地能否入市以及如何入市的争论与探讨从未停止[1,2,3]。中央也对深化农村土地制度改革进行了积极的探索。从中央“一号文件”来看, 中央对农村集体建设用地入市流转经历了从严格控制到逐渐放开的过程。2013年以来, 中央“一号文件”中关于农村集体建设用地进入市场的改革逐渐明确与深化, 从最初的“村集体非经营性建设用地不得进入市场”, 到提出“在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、入市”;再到“分类实施农村集体经营性建设用地入市改革试点”, 进而提出全面推开农村集体经营性建设用地入市改革, 政策的变化呈现既积极改革又慎重稳进的特征 (见表1) 。
农村集体建设用地流转的逐步放开, 有利于提高农村土地利用效率, 促进农村产业发展, 带动农民致富增收。然而, 集体建设用地直接进入市场也会对地方政府收入、地方土地储备制度、城镇化建设等方面形成冲击[4]。正是如此, 中央选择先进行集体建设用地进入租赁住房市场的试点。根据中央“一号文件”关于集体建设用地入市的部署, 2017年8月, 国土资源部、住房和城乡建设部印发了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》的通知, 批准北京、上海、广州、西安、郑州等13个城市进行试点工作。2018年1月, 国土资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合发函, 原则同意沈阳等11个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案, 自此, 集体建设用地进入租赁住房市场开始启动。
(二) 各地利用集体建设用地建设租赁住房的政策异同
实行试点的各个城市在利用集体建设用地建设租赁住房的政策上有其共同点。各试点城市的试点方案围绕党的十九大报告所提出的“房子是用来住的, 不是用来炒的”的精神, 采取多种方式利用集体建设用地发展住房租赁市场 (见表2, 下页) 。其主要措施包括:
第一, 建立统一的规划与审批制度。对集体建设用地租赁住房进行统一的规划, 有助于统筹城乡发展和产业布局, 减少或避免资源的错配以及土地的浪费。各个城市的试点范围基本上都选取了道路、医疗、教育等公共配套设施相对齐全、租赁需求较强的区域 (如工业园区、产业聚集区、学校等) , 并且明确规定建设租赁住房不能减少耕地的保有量。
表1 中央“一号文件”关于农村集体建设用地入市的相关表述
表2 11个试点城市集体建设用地进入租赁住房市场的相关政策
资料来源:根据各城市国土资源局网站资料整理。
第二, 创新开发、建设和运营模式。多数试点城市的政策都鼓励农民和村集体利用建设用地建设租赁住房。村集体可以自行建设运营, 也可通过联营、入股等方式引入包括国有企业在内的外部社会资本, 激活和带动社会力量。
第三, 建设统一的租赁住房平台管理机制。统一将集体租赁住房纳入租赁平台建设, 统筹住房租赁市场。明确租赁双方的权利义务以及运营模式、租赁管理、物业服务、纳税申报、退出机制, 完善相关补贴政策。
第四, 严格登记产权, 严防“小产权房”的出现。对利用集体建设用地建设的住房, 产权按照项目或建设的住房房屋栋数核发, 不分割单元、单层、单户、单间的产权证。租赁房在产权证上备注为租赁住房, 不能转让抵押、转租以及改变土地用途。
实行试点的城市在集体建设用地进入租赁住房市场的运营模式上也有所差异。沈阳市除纳入该市住房租赁信息服务与监管平台统一运营登记管理外, 还可以由住房租赁企业运营。武汉市和南京市则积极探索集体经济组织自主运营和委托专业租赁机构运营的模式, 通过住房保障平台整体租赁住房的方式, 形成政府整租、企业承租、个人租赁相结合的租赁方式。厦门市由集体经济组织与市属、区属国有企业开发建设, 并成立合作公司运营管理。
(三) 集体建设用地进入租赁住房市场的现实价值
第一, 利用集体建设用地建设租赁住房是对土地制度改革的一次初步探索, 是打破地方政府对居住用地垄断的开端, 有利于逐步改革城乡土地二元结构, 从源头上改革土地出让制度。利用集体建设用地建设租赁住房、发展租赁住房市场, 与国有建设用地市场形成“互补”关系[5], 是完善“租购并举”长效机制的重要举措。成熟的租赁住房市场能够促进周边产业和商业的发展, 带来可观的税收收入。对租赁住房的统一规划、建设、登记和管理, 有利于将来征收物业税、房产税等, 使地方政府逐步摆脱对“土地财政”的依赖。
第二, 利用集体建设用地建设租赁住房能够盘活集体资源, 保障农民分享土地增值收益, 增加土地财产性收入。随着我国城镇化的快速发展, 传统农村逐渐被不断扩大的城市所包围、吞并。相对于规划完善的国有用地, 农村土地存在居民点分散、土地“空心化”、乡镇企业倒闭后土地大量闲置等问题。这样的闲置土地不能参加流转、进行市场化配置, 会导致农村集体财产被闲置。但若按照“国有征收、补偿出让”的模式, 又容易产生“失地农民”。利用集体建设用地建设租赁住房不需要通过地方政府的征收就能改变土地使用的性质, 使得集体建设用地的利用市场化, 能够正常竞租, 从而缩小了集体建设用地收益与周边国有土地收益的差距。且土地所有权和经营权仍属于农民, 农民不会因为征地而失去生产工具丧失收入。村集体通过对集体建设用地租赁住房的自主开发、建设和运营, 可使农民获得比较稳定的租金收入。
第三, 集体建设用地进入租赁住房市场属于土地供给侧的改革, 能够拓宽租赁房屋土地供应渠道, 降低租赁房屋的开发安置成本, 缓解住房供应紧张问题。其一, 每年新增的国有建设用地需要经过国务院和国家发展改革委的报批审查, 新增指标受到严格控制, 利用集体建设用地建设租赁住房不占用建设用地新增指标, 这无疑增加了租赁住房的土地供应。其二, 集体建设用地不需要交纳土地出让金, 相对于国有建设用地的利用具有成本优势, 有助于保障租金水平的稳定。且利用集体建设用地建设租赁住房所带来的生活设施、教育资源和医疗资源等配套设施的升级与改变, 也有希望深化“刚需”住房群体长期租住房屋的预期, 有效地缓解短期租房的需求压力。
第四, 利用集体建设用地建设租赁住房能够促进社会资本参与租赁住房市场建设, 不仅能够提高住房供给效率, 而且会产生普惠性的社会效益。现有的租赁住房市场供给模式主要分为政府的公租房模式和社会租赁住房模式。公租房模式的房源供给主要依靠开发商的配建项目, 一方面配建总量不能满足市场需求, 另一方面开发商在房价上涨时会对房源进行回购, 压缩租赁住房的供给。社会租赁住房模式则存在房源分散、缺乏较为统一的运营管理等问题, 容易产生租赁纠纷。在各地的试点方案中, 大多都明确提出了鼓励村集体或者村经济组织依靠自身能力或者对外寻求地产商或国有企业的合作进行土地的开发、建设和运营。这不但使得租赁住房的房源供给能够获得保障, 而且可有效解决房源分散、租赁纠纷等方面的问题, 还有助于吸纳就业。
二、集体建设用地进入租赁住房市场面临的挑战
集体建设用地进入租赁住房市场虽然得到了11个大中城市的响应并开始了试点工作, 但是其具体实施仍然面临诸多困难, 主要体现在四个方面。
(一) 各级政府依赖“土地财政”, 集体建设用地入市流转任重道远
利用集体建设用地建设的租赁住房进入租赁市场, 有助于打破地方政府垄断住房土地供给的既定模式, 改变以往通过改变用地性质获取高额土地出让金的“土地财政”模式。在“营业税改增值税”改革的大背景下, 地方政府财政收入减少, 用于偿还债务、基础设施建设的资金甚至公务员工资发放、公共教育投入的财政资金更加紧张。集体建设用地直接入市和流转会对地方土地出让市场和地方财政收入造成较大影响。根据wind数据库和鹏元资信数据, 试点文件所批准的11个城市2016年的地方债务率虽然属于可控范围, 但是部分城市的地方债务存量已超出一般预算性收入, 偿债压力较大, 不得不依赖土地出让收入这一预算外收入来源。
除个别城市外, 多数试点城市严格控制国有建设用地和集体建设用地入市。从各个城市具体的试点实施方案来看, 大多数城市并没有详细的实施步骤与日程时间表, 试点方案中规划的租赁住房建筑面积也较为有限, 建设地块多是存量用地。多数地方政府仍持观望态度。地方政府、房地产商和集体建设用地所有者的利益平衡难度较大, 有的城市明确规定集体建设用地的开发、建设和运营必须由当地的国有房地产开发商进行, 有一定的门槛限制[6]。
(二) 集体建设用地租赁住房的建设和运营充满挑战
租赁住宅小区需要一定的配套设施, 包括水电煤气、电视网络、垃圾处理等基本生活相关服务设施;医疗卫生、文化教育、社区服务等家庭生活相关配套设施;以及小区与城市周边公共交通线路等设施。从目前以自筹资金建设为主的城中村建设情况来看, 仅依赖村集体或村民来进行基本生活相关配套设施建设就已经捉襟见肘, 医疗和教育等配套设施的提供就更为困难[7]。特别是中小学校配置缺失, 难以满足租房家庭长期居住的需求, 也影响了“租购同权”政策的实施[8]。
现有的租赁住房管理模式存在诸多问题。政府的公租房专门运营机构易出现管理主体人力不足、资源错配、监督滞后、退出机制不顺畅、租金难缴等问题。商业租赁模式分为以出售租房信息资源为主的传统中介租赁模式以及依托互联网信息平台, 从房源到管理和运营都提供服务的互联网长租模式。传统中介模式无统一租赁平台, 存在房源分散、业主放租零散、租赁登记备案率低下等问题, 导致政府难以对住房租赁市场进行有效的监管, 容易导致偷税漏税以及各种租赁纠纷。以广州市为例 (见图1) , 2017年在广州市房屋租赁建设委员会备案登记的住房租赁平均价格为29.25元/平方米, 远低于中国房地产协会通过市场调查统计得到的市场供给价格42.83元/平方米以及租客关注价格40.16元/平方米。可见, 现有登记备案数据与市场的真实情况产生了脱节。在互联网长租模式中, 中介机构以高杠杆方式引入第三方信贷机构垫付所有房租, 以租客信用为抵押, 以租户每月租金为还款来源。其风险和危害在于:其一, 通过高杠杆融资后的中介公司容易垄断房屋租赁市场, 可能随意提高房屋租金;其二, 高杠杆的融资模式成本较高, 如果房屋中介经营不善, 就容易造成资金链断裂, 其风险将直接转移到租客和房东身上。因此, 集体建设用地租赁住房的运营管理需要进行制度上的创新。
(三) 集体建设用地租赁住房的利益协调与监管机制尚未建立
保障和分配集体建设用地租赁住房带来的增值收益, 亦存在一定困难。《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》规定, 开发主体是以村民委员会、联合社、土地专营公司、土地股份合作社、村集体资产管理公司等为表现形式的集体经济组织, 而不是农村居民个体。这就涉及在行使土地开发权时是否能够体现土地所有人的真实意愿的问题。目前大多数涉及农村集体土地有偿使用的规范性文件并未涉及集体经济组织内部如何分配资金收益, 如村民委员会、村民小组和农民之间如何协调, 权属如何界定等[9]。用作建设租赁住房的集体建设用地毕竟只是农村土地中的一部分, 若按照现有的按人头分配处理, 就容易带来两方面的问题:其一, 若所获收益按村集体所有人口平均分配, 土地真实所有者就容易认为存在“搭便车”现象, 自己的利益受损, 会产生不满情绪;其二, 若只分配给土地所有人所在村民小组, 而不顾及全村集体利益, 则易导致村民之间产生贫富差距。
由于缺乏监管制度, 政府对集体建设用地租赁住房的资金收益进行监管存在较大困难。一般来说, 集体建设用地经营管理权和分配权掌握在村干部手中, 建设和运营租赁住房中产生的资金用途去向、收益等能否做到公正、公开, 村民的知情权、参与权和决策权能否得到有效保障, 都有待考量[10]。由于没有明确的土地法人代表, 在引入社会资本建设和运营租赁住房的过程中, 用地企业和集体经济组织产生的纠纷难以追责, 承租方的利益亦难以得到保障。
(四) 建设租赁住房配套的税收制度不完善
利用集体建设用地建设租赁住房属于制度上的创新, 因此也需要税收制度的创新。从参与开发、建设和运营的社会资本来看, 租赁住房具有投资资金需求量大、回收期长的特点。我国尚未对建设运营租赁住房提供完善的房地产信托投资基金支持。作为房地产企业重要融资手段的信托融资期限较短, 普通的商业房地产信托融资杠杆率高, 企业资金压力较大。若没有政府的多种税收优惠政策进行扶持, 就容易导致门槛效应的产生, 不利于中小投资者参与租赁住房的建设。
图1 2017年广州市市区房屋租赁备案登记情况
数据来源:广州市住建委、广州市房地产协会。
租赁住房的增值收益是由地方政府投入的基础设施建设所带来的, 并非由土地所有者个人投资或劳动投入所产生。我国关于土地增值收益的税收制度还不够完善, 容易导致土地增值收益归少数个体所有的困境。以土地属性类似的城中村租赁住房产生的问题为例, 部分村民依靠房屋租赁、村集体分红等收益暴富, 依赖城镇化进程带来的级差地租演化成坐享其成的食利阶层, 甚至出现违法犯罪现象, 产生了负面社会效益。集体建设用地租赁住房是否会重蹈覆辙, 仍有待观察。
三、结论与对策建议
综上所述, 地方政府通过转换土地使用性质获取土地出让金的融资模式为城镇化带来了巨大的资金, 但也引致了“土地财政”依赖、地方政府债务扩大、城市住房需求失衡、农民失地又失业等经济问题和社会问题。从根本上解决这些问题, 必须彻底解决地方财政与土地“招拍挂”高度捆绑问题, 深入推进土地制度改革。集体建设用地进入住房租赁市场就是改革的一项举措。11个试点城市的探索实践表明, 集体建设用地进入租赁住房市场面临着诸多困难和挑战。应对这些困难和挑战, 有效推进集体建设用地进入租赁住房市场政策的落实, 需重点从如下方面着手:
第一, 深化土地制度改革, 实现由“土地财政”向“税收财政”转变。在“土地财政”模式下, 地方政府与银行、房地产商, 甚至整个房地产的产业链条形成了高度捆绑的利益共同体。依靠土地出让获取城建资金的融资模式是不可持续的, 容易引发房地产泡沫。为此, 必须深化土地制度改革, 但若改革过于激进, 就会对政府债务偿还、银行贷款等造成影响, 引发系统性金融风险, 这就需要进行渐进式的改革。以集体建设用地进入租赁住房市场为土地改革的切入口, 再配合物业税、房租税、房产税等税制改革, 就可以让地方政府获得长期稳定的税收, 从而更容易与“土地财政”进行解绑[11]。更深层次上, 应转变政府职能, 强化预算约束机制, 做到地方政府“有多少钱办多少事”, 防止透支地方政府信用, 引发债务风险。
第二, 加强政府与社会资本的合作, 保障集体建设用地租赁住房的建设和运营。集体建设用地租赁小区配套设施需要地方政府进行投资建设。因其规划区域多属城市郊区, 公共交通、水电通信、医疗教育等配套设施相对不完善, 仅靠村民或者村集体出资建设, 将难以满足大规模租赁的需求。地方政府应承担这类公共服务配套设施的建设, 短期内包括建设道路、新设公交路线、建设轨道交通等方式, 以保证租赁群体出行便利。长期建设上, 应增设社区医院、提供中小学教育等, 满足租赁群体长期生活的预期, 真正做到“租购同权”。然而, 建设配套设施又会对地方财政支出产生一定的压力, 为此, 可以考虑通过市场化手段, 采取PPP融资模式对公交路线等进行特许经营, 引进和鼓励私人机构进入医疗和教育等领域, 作为公共服务提供的重要补充[12]。集体建设用地租赁住房的管理模式也需要创新。现有的政府管理模式、传统中介租赁模式与互联网长租模式均存在缺陷。政府应为集体建设用地租赁住房设立专门的房地产投资信托基金 (REITs) 以及发行住房债券, 提供长期的低息资金支持, 降低建设融资成本。建设、培育专业化、集团化的租赁住房管理公司, 既可解决政府管理的资源错配问题, 又可严格控制房屋租赁管理公司以高杠杆融资手段抢占租赁房源, 哄抬租金扰乱市场。
第三, 加强监督管理, 切实保证集体建设用地租赁住房各方利益。政府应出台规范性文件, 完善农村集体经济组织内部利益分配的规章制度, 建立起政府、村集体、村民小组和村集体成员个体之间的协商机制和监督机制, 以解决相关纠纷, 保障农民的利益不受集体组织侵害。应建立起政府主导的租赁住房建设运营收益资金监管制度, 对涉及集体建设用地租赁住房的资金设立专门的公开账户, 在政府和集体成员的监督下, 定期公布账户收支[13]。对资金收入的支配管理方案也必须严格按照程序得到村民会议、村民代表会议的同意后方可实施。从长远看, 通过产权制度改革组建股份合作社或股份公司, 作为入市主体, 有利于改革的稳步推进。
第四, 建立和健全集体建设用地租赁住房税收制度。利用集体建设用地建设租赁住房实际上也是房地产开发的一种形式。按照商业地产开发模式, 开发商应交的税收包括土地出让契税、土地使用税、土地增值税、城建税、印花税、教育费附加和企业所得税等, 应交的行政费用包括人防费、水电费、煤气费和增容费等, 约占开发成本的15%～20%。适当减免这类税费有利于减轻社会资本参与利用租赁住房建设的资金压力, 也有利于降低社会资本参与建设的门槛[14]。地方政府应当建立起统一的互联网房屋租赁管理系统, 对房屋租赁合同的登记、备案以及租金税费的缴纳进行跟踪管理。严查偷税漏税逃税等行为, 合理地将土地增值收益通过财政转移用于公共服务配套设施建设。
第五, 因地制宜, 稳步推进集体建设用地进入租赁住房市场。各地存在地域因素、经济水平、人口流动、发展模式等方面的差异, 因此集体用地建设租赁住房的推广应因城而异。比如人口净流出的三四线城市住房需求相对于一二线城市较低, 大力推广租赁住房建设显得不合适, 反而会加重库存压力。地方政府应针对各地具体情况因地制宜进行改革, 而非“一刀切”。
集体建设用地进入租赁住房市场试点, 是“以构建租购并举的住房体系为方向, 着力构建城乡统一的建设用地市场”精神的具体实践, 是土地供给制度改革的重要举措。从供给侧来看, 通过对集体建设用地的开发利用, 可打破地方政府对住房用地的垄断, 增加市场的房源供给、盘活土地, 能够缓解城市居民对住房的需求。从需求侧来看, 发展租赁住房市场有助于降低部分人群购房预期, 稳定房价, 抑制高价“地王”的产生。另外, 利用集体建设用地建设租赁住房可使农民在保存生产资料的同时分享土地增值收益。地方政府也能通过集体建设用地建设租赁住房, 配合“租购同权”等政策发展房屋租赁市场, 构建房地产健康发展长效机制。再配合以物业税、房产税的改革, 地方政府将获得稳定的税源, 逐渐摆脱“土地财政”依赖。
作者简介： 龙志和, 华南理工大学工商管理学院教授、博士生导师; *莫凡 (通信作者) , 华南理工大学经济与贸易学院博士研究生。;
基金： 广州市人文社会科学重点研究基地广州国家创新型城市发展研究中心2017年度研究项目“基于创新网络的珠三角城市群合作发展研究” (2017IC03);
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