摘 要：農村集體建設用地進入租賃住房市場有助於打破地方政府對土地供給的壟斷, 對地方財政收入、政府債務、農民收入等會產生不同程度的影響。從11個城市試點情況來看, 集體建設用地進入租賃住房市場仍面臨諸多困難和挑戰。為此, 必須深化土地制度改革, 實現由“土地財政”向“稅收財政”轉變;加強政府與社會資本的合作, 保障集體建設用地租賃住房的建設和運營;加強監督管理, 切實保證集體建設用地租賃住房各方利益;建立和健全集體建設用地租賃住房稅收制度;穩步推進集體建設用地進入租賃住房市場, 建立房地產平穩健康發展長效機制。
自黨的十八屆三中全會提出建立城鄉統一的建設用地市場, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價以來, 中央多次發文推進農村集體經營性建設用地入市改革試點。2018年1月, 國土資源部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳發佈《關於瀋陽等11個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案意見的函》。2018年中央“一號文件”提出適度放活宅基地和農民房屋使用權。2019年中央“一號文件”提出, 要全面推開農村集體經營性建設用地入市改革, 加快建立城鄉統一的建設用地市場。集體建設用地進入租賃住房市場的目的在於:嘗試打破地方政府對居住用地的壟斷, 逐步改革城鄉土地二元結構;盤活農村集體資源, 提高農村集體建設用地的利用效率, 保障農民分享土地增值收益, 增加土地財產性收入;加大住房供應量, 緩解城市住房供應緊張問題, 建立和完善房地產平穩健康發展的長效機制, 大力構建多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度;促進社會資本參與住房租賃市場供應, 提高住房供應效率, 提高社會效益。那麼, 集體建設用地進入租賃住房市場如何實現上述目標?其中又存在什麼困難?現有的研究多集中在集體建設用地能否入市流轉和如何流轉等方面, 對租賃住房的研究則大多集中在國有建設用地上的公租房和商業性租賃住房上, 而對集體建設用地租賃住房的關注相對較少。基於此, 本文從現行土地制度出發, 對集體建設用地進入租賃住房市場的相關政策進行梳理和對比, 分析其積極作用和麵臨的挑戰, 並提出利用集體建設用地建設租賃住房的相關建議。
一、集體建設用地進入租賃住房市場的政策演進、政策異同與現實價值
為緩解地方政府壟斷土地供給引發的矛盾, 中央積極推進土地制度改革, 逐步放開集體建設用地進入租賃住房市場的政策, 並在多個城市進行試點, 以建立多主體供給、多渠道保障、租購併舉的住房制度, 實現城鄉融合發展。
(一) 集體建設用地進入租賃住房市場的政策演進
學術界對農村集體經營性建設用地能否入市以及如何入市的爭論與探討從未停止[1,2,3]。中央也對深化農村土地制度改革進行了積極的探索。從中央“一號文件”來看, 中央對農村集體建設用地入市流轉經歷了從嚴格控制到逐漸放開的過程。2013年以來, 中央“一號文件”中關於農村集體建設用地進入市場的改革逐漸明確與深化, 從最初的“村集體非經營性建設用地不得進入市場”, 到提出“在符合規劃和用途管制的前提下, 允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股、入市”;再到“分類實施農村集體經營性建設用地入市改革試點”, 進而提出全面推開農村集體經營性建設用地入市改革, 政策的變化呈現既積極改革又慎重穩進的特徵 (見表1) 。
農村集體建設用地流轉的逐步放開, 有利於提高農村土地利用效率, 促進農村產業發展, 帶動農民致富增收。然而, 集體建設用地直接進入市場也會對地方政府收入、地方土地儲備制度、城鎮化建設等方面形成衝擊[4]。正是如此, 中央選擇先進行集體建設用地進入租賃住房市場的試點。根據中央“一號文件”關於集體建設用地入市的部署, 2017年8月, 國土資源部、住房和城鄉建設部印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的通知, 批准北京、上海、廣州、西安、鄭州等13個城市進行試點工作。2018年1月, 國土資源部辦公廳、住房和城鄉建設部辦公廳聯合發函, 原則同意瀋陽等11個城市利用集體建設用地建設租賃住房試點實施方案, 自此, 集體建設用地進入租賃住房市場開始啟動。
(二) 各地利用集體建設用地建設租賃住房的政策異同
實行試點的各個城市在利用集體建設用地建設租賃住房的政策上有其共同點。各試點城市的試點方案圍繞黨的十九大報告所提出的“房子是用來住的, 不是用來炒的”的精神, 採取多種方式利用集體建設用地發展住房租賃市場 (見表2, 下頁) 。其主要措施包括:
第一, 建立統一的規劃與審批制度。對集體建設用地租賃住房進行統一的規劃, 有助於統籌城鄉發展和產業佈局, 減少或避免資源的錯配以及土地的浪費。各個城市的試點範圍基本上都選取了道路、醫療、教育等公共配套設施相對齊全、租賃需求較強的區域 (如工業園區、產業聚集區、學校等) , 並且明確規定建設租賃住房不能減少耕地的保有量。
表1 中央“一號文件”關於農村集體建設用地入市的相關表述
表2 11個試點城市集體建設用地進入租賃住房市場的相關政策
資料來源:根據各城市國土資源局網站資料整理。
第二, 創新開發、建設和運營模式。多數試點城市的政策都鼓勵農民和村集體利用建設用地建設租賃住房。村集體可以自行建設運營, 也可通過聯營、入股等方式引入包括國有企業在內的外部社會資本, 激活和帶動社會力量。
第三, 建設統一的租賃住房平臺管理機制。統一將集體租賃住房納入租賃平臺建設, 統籌住房租賃市場。明確租賃雙方的權利義務以及運營模式、租賃管理、物業服務、納稅申報、退出機制, 完善相關補貼政策。
第四, 嚴格登記產權, 嚴防“小產權房”的出現。對利用集體建設用地建設的住房, 產權按照項目或建設的住房房屋棟數核發, 不分割單元、單層、單戶、單間的產權證。租賃房在產權證上備註為租賃住房, 不能轉讓抵押、轉租以及改變土地用途。
實行試點的城市在集體建設用地進入租賃住房市場的運營模式上也有所差異。瀋陽市除納入該市住房租賃信息服務與監管平臺統一運營登記管理外, 還可以由住房租賃企業運營。武漢市和南京市則積極探索集體經濟組織自主運營和委託專業租賃機構運營的模式, 通過住房保障平臺整體租賃住房的方式, 形成政府整租、企業承租、個人租賃相結合的租賃方式。廈門市由集體經濟組織與市屬、區屬國有企業開發建設, 併成立合作公司運營管理。
(三) 集體建設用地進入租賃住房市場的現實價值
第一, 利用集體建設用地建設租賃住房是對土地制度改革的一次初步探索, 是打破地方政府對居住用地壟斷的開端, 有利於逐步改革城鄉土地二元結構, 從源頭上改革土地出讓制度。利用集體建設用地建設租賃住房、發展租賃住房市場, 與國有建設用地市場形成“互補”關係[5], 是完善“租購併舉”長效機制的重要舉措。成熟的租賃住房市場能夠促進周邊產業和商業的發展, 帶來可觀的稅收收入。對租賃住房的統一規劃、建設、登記和管理, 有利於將來徵收物業稅、房產稅等, 使地方政府逐步擺脫對“土地財政”的依賴。
第二, 利用集體建設用地建設租賃住房能夠盤活集體資源, 保障農民分享土地增值收益, 增加土地財產性收入。隨著我國城鎮化的快速發展, 傳統農村逐漸被不斷擴大的城市所包圍、吞併。相對於規劃完善的國有用地, 農村土地存在居民點分散、土地“空心化”、鄉鎮企業倒閉后土地大量閒置等問題。這樣的閒置土地不能參加流轉、進行市場化配置, 會導致農村集體財產被閒置。但若按照“國有徵收、補償出讓”的模式, 又容易產生“失地農民”。利用集體建設用地建設租賃住房不需要通過地方政府的徵收就能改變土地使用的性質, 使得集體建設用地的利用市場化, 能夠正常競租, 從而縮小了集體建設用地收益與周邊國有土地收益的差距。且土地所有權和經營權仍屬於農民, 農民不會因為徵地而失去生產工具喪失收入。村集體通過對集體建設用地租賃住房的自主開發、建設和運營, 可使農民獲得比較穩定的租金收入。
第三, 集體建設用地進入租賃住房市場屬於土地供給側的改革, 能夠拓寬租賃房屋土地供應渠道, 降低租賃房屋的開發安置成本, 緩解住房供應緊張問題。其一, 每年新增的國有建設用地需要經過國務院和國家發展改革委的報批審查, 新增指標受到嚴格控制, 利用集體建設用地建設租賃住房不佔用建設用地新增指標, 這無疑增加了租賃住房的土地供應。其二, 集體建設用地不需要交納土地出讓金, 相對於國有建設用地的利用具有成本優勢, 有助於保障租金水平的穩定。且利用集體建設用地建設租賃住房所帶來的生活設施、教育資源和醫療資源等配套設施的升級與改變, 也有希望深化“剛需”住房群體長期租住房屋的預期, 有效地緩解短期租房的需求壓力。
第四, 利用集體建設用地建設租賃住房能夠促進社會資本參與租賃住房市場建設, 不僅能夠提高住房供給效率, 而且會產生普惠性的社會效益。現有的租賃住房市場供給模式主要分為政府的公租房模式和社會租賃住房模式。公租房模式的房源供給主要依靠開發商的配建項目, 一方面配建總量不能滿足市場需求, 另一方面開發商在房價上漲時會對房源進行回購, 壓縮租賃住房的供給。社會租賃住房模式則存在房源分散、缺乏較為統一的運營管理等問題, 容易產生租賃糾紛。在各地的試點方案中, 大多都明確提出了鼓勵村集體或者村經濟組織依靠自身能力或者對外尋求地產商或國有企業的合作進行土地的開發、建設和運營。這不但使得租賃住房的房源供給能夠獲得保障, 而且可有效解決房源分散、租賃糾紛等方面的問題, 還有助於吸納就業。
二、集體建設用地進入租賃住房市場面臨的挑戰
集體建設用地進入租賃住房市場雖然得到了11個大中城市的響應並開始了試點工作, 但是其具體實施仍然面臨諸多困難, 主要體現在四個方面。
(一) 各級政府依賴“土地財政”, 集體建設用地入市流轉任重道遠
利用集體建設用地建設的租賃住房進入租賃市場, 有助於打破地方政府壟斷住房土地供給的既定模式, 改變以往通過改變用地性質獲取高額土地出讓金的“土地財政”模式。在“營業稅改增值稅”改革的大背景下, 地方政府財政收入減少, 用於償還債務、基礎設施建設的資金甚至公務員工資發放、公共教育投入的財政資金更加緊張。集體建設用地直接入市和流轉會對地方土地出讓市場和地方財政收入造成較大影響。根據wind數據庫和鵬元資信數據, 試點文件所批准的11個城市2016年的地方債務率雖然屬於可控範圍, 但是部分城市的地方債務存量已超出一般預算性收入, 償債壓力較大, 不得不依賴土地出讓收入這一預算外收入來源。
除個別城市外, 多數試點城市嚴格控制國有建設用地和集體建設用地入市。從各個城市具體的試點實施方案來看, 大多數城市並沒有詳細的實施步驟與日程時間表, 試點方案中規劃的租賃住房建築面積也較為有限, 建設地塊多是存量用地。多數地方政府仍持觀望態度。地方政府、房地產商和集體建設用地所有者的利益平衡難度較大, 有的城市明確規定集體建設用地的開發、建設和運營必須由當地的國有房地產開發商進行, 有一定的門檻限制[6]。
(二) 集體建設用地租賃住房的建設和運營充滿挑戰
租賃住宅小區需要一定的配套設施, 包括水電煤氣、電視網絡、垃圾處理等基本生活相關服務設施;醫療衛生、文化教育、社區服務等家庭生活相關配套設施;以及小區與城市周邊公共交通線路等設施。從目前以自籌資金建設為主的城中村建設情況來看, 僅依賴村集體或村民來進行基本生活相關配套設施建設就已經捉襟見肘, 醫療和教育等配套設施的提供就更為困難[7]。特別是中小學校配置缺失, 難以滿足租房家庭長期居住的需求, 也影響了“租購同權”政策的實施[8]。
現有的租賃住房管理模式存在諸多問題。政府的公租房專門運營機構易出現管理主體人力不足、資源錯配、監督滯後、退出機制不順暢、租金難繳等問題。商業租賃模式分為以出售租房信息資源為主的傳統中介租賃模式以及依託互聯網信息平臺, 從房源到管理和運營都提供服務的互聯網長租模式。傳統中介模式無統一租賃平臺, 存在房源分散、業主放租零散、租賃登記備案率低下等問題, 導致政府難以對住房租賃市場進行有效的監管, 容易導致偷稅漏稅以及各種租賃糾紛。以廣州市為例 (見圖1) , 2017年在廣州市房屋租賃建設委員會備案登記的住房租賃平均價格為29.25元/平方米, 遠低於中國房地產協會通過市場調查統計得到的市場供給價格42.83元/平方米以及租客關注價格40.16元/平方米。可見, 現有登記備案數據與市場的真實情況產生了脫節。在互聯網長租模式中, 中介機構以高槓杆方式引入第三方信貸機構墊付所有房租, 以租客信用為抵押, 以租戶每月租金為還款來源。其風險和危害在於:其一, 通過高槓杆融資後的中介公司容易壟斷房屋租賃市場, 可能隨意提高房屋租金;其二, 高槓杆的融資模式成本較高, 如果房屋中介經營不善, 就容易造成資金鍊斷裂, 其風險將直接轉移到租客和房東身上。因此, 集體建設用地租賃住房的運營管理需要進行制度上的創新。
(三) 集體建設用地租賃住房的利益協調與監管機制尚未建立
保障和分配集體建設用地租賃住房帶來的增值收益, 亦存在一定困難。《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》規定, 開發主體是以村民委員會、聯合社、土地專營公司、土地股份合作社、村集體資產管理公司等為表現形式的集體經濟組織, 而不是農村居民個體。這就涉及在行使土地開發權時是否能夠體現土地所有人的真實意願的問題。目前大多數涉及農村集體土地有償使用的規範性文件並未涉及集體經濟組織內部如何分配資金收益, 如村民委員會、村民小組和農民之間如何協調, 權屬如何界定等[9]。用作建設租賃住房的集體建設用地畢竟只是農村土地中的一部分, 若按照現有的按人頭分配處理, 就容易帶來兩方面的問題:其一, 若所獲收益按村集體所有人口平均分配, 土地真實所有者就容易認為存在“搭便車”現象, 自己的利益受損, 會產生不滿情緒;其二, 若只分配給土地所有人所在村民小組, 而不顧及全村集體利益, 則易導致村民之間產生貧富差距。
由於缺乏監管制度, 政府對集體建設用地租賃住房的資金收益進行監管存在較大困難。一般來說, 集體建設用地經營管理權和分配權掌握在村幹部手中, 建設和運營租賃住房中產生的資金用途去向、收益等能否做到公正、公開, 村民的知情權、參與權和決策權能否得到有效保障, 都有待考量[10]。由於沒有明確的土地法人代表, 在引入社會資本建設和運營租賃住房的過程中, 用地企業和集體經濟組織產生的糾紛難以追責, 承租方的利益亦難以得到保障。
(四) 建設租賃住房配套的稅收制度不完善
利用集體建設用地建設租賃住房屬於制度上的創新, 因此也需要稅收制度的創新。從參與開發、建設和運營的社會資本來看, 租賃住房具有投資資金需求量大、回收期長的特點。我國尚未對建設運營租賃住房提供完善的房地產信託投資基金支持。作為房地產企業重要融資手段的信託融資期限較短, 普通的商業房地產信託融資槓桿率高, 企業資金壓力較大。若沒有政府的多種稅收優惠政策進行扶持, 就容易導致門檻效應的產生, 不利於中小投資者參與租賃住房的建設。
圖1 2017年廣州市市區房屋租賃備案登記情況
數據來源:廣州市住建委、廣州市房地產協會。
租賃住房的增值收益是由地方政府投入的基礎設施建設所帶來的, 並非由土地所有者個人投資或勞動投入所產生。我國關於土地增值收益的稅收制度還不夠完善, 容易導致土地增值收益歸少數個體所有的困境。以土地屬性類似的城中村租賃住房產生的問題為例, 部分村民依靠房屋租賃、村集體分紅等收益暴富, 依賴城鎮化進程帶來的級差地租演化成坐享其成的食利階層, 甚至出現違法犯罪現象, 產生了負面社會效益。集體建設用地租賃住房是否會重蹈覆轍, 仍有待觀察。
三、結論與對策建議
綜上所述, 地方政府通過轉換土地使用性質獲取土地出讓金的融資模式為城鎮化帶來了巨大的資金, 但也引致了“土地財政”依賴、地方政府債務擴大、城市住房需求失衡、農民失地又失業等經濟問題和社會問題。從根本上解決這些問題, 必須徹底解決地方財政與土地“招拍掛”高度捆綁問題, 深入推進土地制度改革。集體建設用地進入住房租賃市場就是改革的一項舉措。11個試點城市的探索實踐表明, 集體建設用地進入租賃住房市場面臨著諸多困難和挑戰。應對這些困難和挑戰, 有效推進集體建設用地進入租賃住房市場政策的落實, 需重點從如下方面著手:
第一, 深化土地制度改革, 實現由“土地財政”向“稅收財政”轉變。在“土地財政”模式下, 地方政府與銀行、房地產商, 甚至整個房地產的產業鏈條形成了高度捆綁的利益共同體。依靠土地出讓獲取城建資金的融資模式是不可持續的, 容易引發房地產泡沫。為此, 必須深化土地制度改革, 但若改革過於激進, 就會對政府債務償還、銀行貸款等造成影響, 引發系統性金融風險, 這就需要進行漸進式的改革。以集體建設用地進入租賃住房市場為土地改革的切入口, 再配合物業稅、房租稅、房產稅等稅制改革, 就可以讓地方政府獲得長期穩定的稅收, 從而更容易與“土地財政”進行解綁[11]。更深層次上, 應轉變政府職能, 強化預算約束機制, 做到地方政府“有多少錢辦多少事”, 防止透支地方政府信用, 引發債務風險。
第二, 加強政府與社會資本的合作, 保障集體建設用地租賃住房的建設和運營。集體建設用地租賃小區配套設施需要地方政府進行投資建設。因其規劃區域多屬城市郊區, 公共交通、水電通信、醫療教育等配套設施相對不完善, 僅靠村民或者村集體出資建設, 將難以滿足大規模租賃的需求。地方政府應承擔這類公共服務配套設施的建設, 短期內包括建設道路、新設公交路線、建設軌道交通等方式, 以保證租賃群體出行便利。長期建設上, 應增設社區醫院、提供中小學教育等, 滿足租賃群體長期生活的預期, 真正做到“租購同權”。然而, 建設配套設施又會對地方財政支出產生一定的壓力, 為此, 可以考慮通過市場化手段, 採取PPP融資模式對公交路線等進行特許經營, 引進和鼓勵私人機構進入醫療和教育等領域, 作為公共服務提供的重要補充[12]。集體建設用地租賃住房的管理模式也需要創新。現有的政府管理模式、傳統中介租賃模式與互聯網長租模式均存在缺陷。政府應為集體建設用地租賃住房設立專門的房地產投資信託基金 (REITs) 以及發行住房債券, 提供長期的低息資金支持, 降低建設融資成本。建設、培育專業化、集團化的租賃住房管理公司, 既可解決政府管理的資源錯配問題, 又可嚴格控制房屋租賃管理公司以高槓杆融資手段搶佔租賃房源, 哄抬租金擾亂市場。
第三, 加強監督管理, 切實保證集體建設用地租賃住房各方利益。政府應出臺規範性文件, 完善農村集體經濟組織內部利益分配的規章制度, 建立起政府、村集體、村民小組和村集體成員個體之間的協商機制和監督機制, 以解決相關糾紛, 保障農民的利益不受集體組織侵害。應建立起政府主導的租賃住房建設運營收益資金監管制度, 對涉及集體建設用地租賃住房的資金設立專門的公開賬戶, 在政府和集體成員的監督下, 定期公佈賬戶收支[13]。對資金收入的支配管理方案也必須嚴格按照程序得到村民會議、村民代表會議的同意後方可實施。從長遠看, 通過產權制度改革組建股份合作社或股份公司, 作為入市主體, 有利於改革的穩步推進。
第四, 建立和健全集體建設用地租賃住房稅收制度。利用集體建設用地建設租賃住房實際上也是房地產開發的一種形式。按照商業地產開發模式, 開發商應交的稅收包括土地出讓契稅、土地使用稅、土地增值稅、城建稅、印花稅、教育費附加和企業所得稅等, 應交的行政費用包括人防費、水電費、煤氣費和增容費等, 約佔開發成本的15%～20%。適當減免這類稅費有利於減輕社會資本參與利用租賃住房建設的資金壓力, 也有利於降低社會資本參與建設的門檻[14]。地方政府應當建立起統一的互聯網房屋租賃管理系統, 對房屋租賃合同的登記、備案以及租金稅費的繳納進行跟蹤管理。嚴查偷稅漏稅逃稅等行為, 合理地將土地增值收益通過財政轉移用於公共服務配套設施建設。
第五, 因地制宜, 穩步推進集體建設用地進入租賃住房市場。各地存在地域因素、經濟水平、人口流動、發展模式等方面的差異, 因此集體用地建設租賃住房的推廣應因城而異。比如人口淨流出的三四線城市住房需求相對於一二線城市較低, 大力推廣租賃住房建設顯得不合適, 反而會加重庫存壓力。地方政府應針對各地具體情況因地制宜進行改革, 而非“一刀切”。
集體建設用地進入租賃住房市場試點, 是“以構建租購併舉的住房體系為方向, 著力構建城鄉統一的建設用地市場”精神的具體實踐, 是土地供給制度改革的重要舉措。從供給側來看, 通過對集體建設用地的開發利用, 可打破地方政府對住房用地的壟斷, 增加市場的房源供給、盤活土地, 能夠緩解城市居民對住房的需求。從需求側來看, 發展租賃住房市場有助於降低部分人群購房預期, 穩定房價, 抑制高價“地王”的產生。另外, 利用集體建設用地建設租賃住房可使農民在保存生產資料的同時分享土地增值收益。地方政府也能通過集體建設用地建設租賃住房, 配合“租購同權”等政策發展房屋租賃市場, 構建房地產健康發展長效機制。再配合以物業稅、房產稅的改革, 地方政府將獲得穩定的稅源, 逐漸擺脫“土地財政”依賴。
作者簡介： 龍志和, 華南理工大學工商管理學院教授、博士生導師; *莫凡 (通信作者) , 華南理工大學經濟與貿易學院博士研究生。;
基金： 廣州市人文社會科學重點研究基地廣州國家創新型城市發展研究中心2017年度研究項目“基於創新網絡的珠三角城市群合作發展研究” (2017IC03);
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