今年8月，省委、省政府在宁举办领导干部学习会。学习会上,中国人民大学教授、中国社会保障学会会长郑功成作了题为“人口老龄化及其应对”的专题讲座。本文系该讲座报告摘编。
人口是国情的重要构成部分，调整人口结构和应对人口问题更是属于国家战略层面的重大问题。从我国将以独生子女为主要追求目标的计划生育政策确定为基本国策到现在，30多年过去了，我国进入了不可逆转的快速老龄化时代。
党中央、国务院对应对人口老龄化高度重视，习近平总书记作出过一系列重要批示，国家“十三五”规划中以第65章专门一章的篇幅来阐述政府在“十三五”期间应对老龄化的积极行动方案。老龄化问题实际上不光是要解决现实问题，更是从更高的高度、从长远发展来考虑解决的问题。
人口老龄化发展趋势
根据世界卫生组织当年的定义，65岁以上的人口占比7%—14%视为老龄化社会 。老龄化是一个过程，65岁以上的人口占比超过20%为超老龄化社会。
全世界在2011年的时候，老龄化的加权值达到8.1%，也就是本世纪的2010年前后，全世界都是老龄型世界了，都在7%以上，进入全球老龄化的时代。现在日本、德国基本上是超老龄化社会，中国、美国、俄罗斯属于老龄化社会，全世界有60多个国家是处在这个阶段。
我国在1982年是4.9%，2001年是7.1%，2015年是10.5%，这个速度是相当快的，同期的老年抚养比从8%到10.1%。我国从2000年进入老龄化社会，2016年底60岁以上老年人口达2.3亿人，占总人口的16.7%；65岁及以上人口1.5亿人，占总人口的10.8%；失能半失能老年人达4000多万，占总人口的2.9%。
预计到2035年，全国老年人口平均每年增长1000万人，总量将达到4亿人左右，其中80岁以上的高龄人口年均增长100万人以上。未来20年，我们国家青壮年要减少8000万人。到2035年，我们将接近超老龄化国家。
应该达成四个基本共识
人口老龄化是一个不可逆转的趋势，在这个问题上，我们需要形成四个基本共识。
其一，人口老龄化是我们人类发展进程中一个最具有综合进步意义的指标，是经济社会发展的积极成果。我国居民的人均寿命越来越长，这是我们改革开放和经济社会发展的巨大成就。应该改变过去那种提到老龄化社会就消极悲观的心态和论调，充分认识到老龄化是一个进步的指标，是极具综合意义的积极指标。只有形成这个共识，我们才能破除老龄化的畏惧心理，以积极的心态来看待老龄化，迎接老龄化，适应老龄化，积极、主动、科学地应对人口老龄化。
其二，人口老龄化对一个国家和地区的发展来讲，其影响是全面、深刻、持久的。人口老龄化不仅仅是民生问题，而且是一个重要的社会问题、经济问题、政治问题、文化问题。所以我们需要综合思维，需要政府、社会、各相关主体综合应对。只有形成这个共识，我们才能认识到人口老龄化问题绝非应急之举，也非一时一地一策可以解决的，而要有综合思维，通盘考虑，有效应对。
其三，人口老龄化是挑战也是机遇。从世界范围来看，超老龄化国家如日本、德国的发展状况非常典型。日本自上世纪90年代以来，虽然20多年间经济发展低迷，但社会依然稳定，民生得到充分保障。德国依然充满创新活力，是欧洲经济社会共同体的“定海神针”，丝毫没有因为老龄化而出现消极和衰退的迹象。反过来，有些老龄化程度不高的国家，却没有发展好，处在衰退期。所以说，老龄化并不必然构成一个国家和地区发展的消极因素，是挑战也是新的机遇。
其四，我国的人口老龄化在当今世界有自身的独特性，即少子高龄化。因为过去一段时期以来实施独生子女的政策，我国大多数的家庭都是少子高龄化。特别是伴随着我们工业化进程的加快，在农村地区更加具有普遍性。我国人口老龄化，具有我国经济社会发展的时代特征，情况比较复杂，所以必须综合应对。
人口老龄化带来的严峻挑战
如此快速的老龄化，迅速壮大的老年人口规模，正在对民生保障、经济发展、社会治理、文化乃至政治生态等方面产生全面、深刻而持久的影响。
第一，对民生保障的挑战。养老问题已经成为牵涉面最广且公众反映日益强烈的重大民生问题，而我国事实上还未做好充分的准备。一方面，养老保险制度实现全覆盖，现在领养老金的人口达2.4亿多，这是一个世界性的奇迹，但这个制度还不成熟，责任分担失衡、互助共济弱化，多元并举格局并未形成，其不确定性损害了人们的安全预期；另一方面，养老服务业虽在发展，但供给总量依然严重不足，供需脱节现象普遍，正面临着“谁来为中国老人养老”的质疑。此外，能够满足老年人精神保障诉求的社会机制缺失，对老年人的人文关怀与精神慰藉还未真正纳入制度安排。如果不能尽快完善社会保障制度及相关服务，必定导致老年人群体生活质量下降，造成整个社会民心不安。
第二，对经济发展的挑战。国内消费正在成为支撑我国经济增长的主要动力源，而老年人口从现在的2亿人增长到2035年的4亿人左右，必定成为消费生力军。我国现阶段与老年人相关的产业并未得到有效开发，养老、健康、文化服务等发展乏力，老年群体的消费需求得不到满足。如果不能适应快速老龄化带来消费群体结构与需求结构的重大变化，及时调整经济发展目标与产业结构并确保涉老产业得到快速增长，数以亿计的老年人作为可以持续支撑经济长期发展的巨大动力源将被无形消减，我们就很可能丧失一个巨大的消费市场。
第三，对社会治理的挑战。家庭结构小型化与少子高龄化，代际关系由紧变松，是调查中发现的普遍社会现象。从发生在老年人中的各种上当受骗事件到各地家庭矛盾、代际关系冲突加剧的诸多案例，以及一些老年人的无所事事，都表明老年人口的迅速增长及其组织化的骤然消减，带给社会治理的挑战是多方面的。我们国家还没有建立相应的社会机制，来促进老年人在离开原有工作岗位、原有工作单位之后，以新的方式重新融入社会，有序参与社会。如果任由几亿老年人始终处在无序的状态，社会治理可能要出现大问题。
第四，对时代文化与政治生态的挑战。调查发现，当前代际之间与老年人群体内部，已经存在着传统观念与现代文明的冲突、既有等级差序与追求社会公平的冲突，不同的利益诉求与公平意识、维权意识在高涨，价值取向多元化已是不争的事实，这也是我们这个时代的特征。这些必定对时代文化产生深刻影响，并要求国家在政治上做出回应。如果不能建立适当的机制，一个数以亿计的群体所释放出来的巨大能量将是一柄双刃剑。如果老年人保障得不好，大家将对这个制度、对这个国家失去信心。
科学应对老龄化的政策建议
2000年，我国刚跨入老龄化门槛时，中共中央、国务院就发布了《关于加强老龄工作的决定》；2012年，全国人大常委会全面修订了《老年人权益保障法》；2013年，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》；国家“十二五”规划亦对老龄事业做出了相应的规划。所有这些，均表明了党和政府对老龄化的重视。然而，当前的应对措施主要体现在民生保障上，对老龄化带来的经济、社会、文化乃至政治文明等方面的挑战还未仔细考量。不仅如此，现在的格局仍然是按传统体制、机制与路径的分割应对，老年人群体被制度分割，养老金制度被地区分割，养老服务存在供需脱节，相关产业并未成为预期中的经济新增长点，这表明现行政策及体制、机制还不能适应老龄化的发展变化。对此，建议如下：
第一，由中共中央、国务院发布新的决定，明确将科学应对老龄化上升为基本国策。老龄化的不可逆转性及其对人民生活、经济建设、社会发展所具有的全局性、长期性、重大性影响，决定了它是关乎国家长远发展并需要全面、系统、综合应对的重大问题。近年来养老问题的日益突显，需要引起更高程度的重视。因此，在《关于加强老龄工作的决定》颁布17年后，有必要再次由中央制定新的政策性文件，将科学应对老龄化明确为一项基本国策，用以指导相关制度建设和国家中长期规划及相关产业的发展，并采取更为有效的综合应对行动，真正将人口老龄化转化为促进国家健康持续发展的长期有利因素。
第二，适时调整老龄工作方针及与之相关的体制机制。根据近10多年来的形势变化和“四个全面”战略布局，新时期的老龄工作宜以维护老年人生活质量与平等、尊严为目标，坚持党政一体领导，社会广泛参与，家庭成员互助，老年人自立自强，并据此调整相关体制、机制。一方面，进一步强化各级党委的领导职责，进一步做实老龄工作机构，赋予其具体规划科学应对人口老龄化工作并履行监察职能的职责，真正扮演好老龄工作综合规划中心、信息中心、考核评估中心、政策研究中心等角色；另一方面，全面实现养老服务社会化，特别需要重视发挥社会组织与市场机制的作用。政府要托住困难老年人的民生底线，更要智慧地运用公共资源和相关政策来引导市场与社会资源投向养老产业。
第三，制定养老产业专项规划，让其成为国民经济持续发展的新增长点和新兴战略性产业。老龄化带来的消费群体结构变化，必然带来整个社会的消费结构、产业结构、就业结构的变化，经济增长将长期受其影响。国家宜将老年消费视为内需增长的主要驱动力之一，将老年人群体视为推动产业结构变化和经济增长的一支十分重要的力量，有必要制定养老产业发展专项规划，明确相关产业的结构布局与发展目标，为养老产业的大发展提供行动指南。这种规划应当立足于老年人的数量与结构变化趋势，以老年人的需求为出发点，走社会化、市场化、多元化“三化并举”道路，政府要主导社会化、促进市场化、助力多元化。
第四，尽快促使养老保险制度理性地走向定型。养老金制度为老年人提供基本经济来源，是人们安享晚年的重要保障。我国养老金制度面临的问题，主要不是资金短缺而是结构欠优和资源配置方式有误。因此，应当通过深化改革来促使其在“十三五”走向成熟、定型。当务之急有三：一是尽快推进基本养老保险制度全国统筹，真正实现全国制度统一；二是优化基本养老保险制度，包括主体各方相对均衡地分担筹资责任、强化互助共济功能、实现待遇结构正向激励等；三是真正构建起多层次制度体系，通过适度降低基本养老保险替代率、缴费率，为企业或职业年金等留出空间，并给予公平且更具激励性的政策优惠。
第五，抓住“十三五”的宝贵时机，及时完善养老服务业发展思路与政策体系。养老服务是老年人群急剧增长的内在需求，也是有巨大潜力的经济增长点。“十三五”期间的总体政策取向，应以立足社区服务居家老人为重点，以缓解农村老年人养老服务严重不足为重点，通过城镇社区和乡村将养老机构、社会组织等专业化服务与老年人居家生活紧密联系在一起，这是真正满足绝大多数老年人需求并能够提高养老服务投入效率的合理取向。同时，构建完整的政策支持体系，杜绝相关政策相互冲突的现象，将经济政策、社会政策等融为一体，围绕中心与重点工作提供有力支持。还要打破现行政策界限，明确公办养老机构主要承担收养失能半失能老年人的责任，让有需要的健康老年人（包括“三无”、“五保”老人）入住民办养老院，优先扶持立足社区或向社区辐射的养老机构。
第六，尽快建立长期照护保险制度。调查发现，需要长期护理的失能半失能老年人是最困难的群体，他们大多无法依靠养老金来支付长期护理费用，许多失能半失能老人不是自己苦苦支撑着，就是子女们轮流照护，其生活质量伴随失能程度而下降。与此同时，民间资本投向养老服务业时则因老年人的护理消费能力不足而信心不足，一些投资者偏好高收入老年人，或借养老之名行房地产开发之实。因此，我国有必要借鉴德国、日本、韩国等国的经验，尽快建立长期照护保险制度，以此达到壮大老年人消费基金，进一步减轻养老后顾之忧，同时增强民间资本投向养老服务业的信心等多重目标。
第七，大力培养护理专业人才，积极开发老年人力资源。调查发现，养老服务业发展中最难的不是资金缺乏与土地供给，而是专业护理人员极度紧缺且后继乏人。当前养老机构聘用的服务人员大多年龄偏大、文化偏低且缺乏专业训练，年轻人中鲜有愿意加入的。国家有必要尽快制定护理队伍建设专项规划，在“十三五”期间切实推进大规模培养（训）专业人才的行动；同时，将老年人人力资源开发作为新时期老龄工作的重要内容，建立老年人志愿服务机制，倡导低龄、健康的老年人参与志愿服务，促进老年人之间互助养老。
第八，进一步完善相关法制，为老年人维权提供更加清晰的法律依据。调查发现，有的地方老年人应当享受的优待政策未得到落实；一些农村青年敬老养老意识淡薄，有的外出打工后不仅不履行赡养义务，甚至多年不与年迈父母联系；一些家庭或养老机构还存在虐老行为；老年护理中的意外伤害事件不时发生。这些表明维护老年人合法权益刻不容缓。此外，“三无老人”等特困老人和入住养老机构的老人的监护问题，依靠现行法律也很难圆满解决。因此，老龄工作应当尽快纳入全面依法治国战略中，进一步完善相关法制，当务之急是宣传、督促贯彻落实《老年人权益保障法》，尽快完善老年人监护制度等。
（本文系作者2017年8月在江苏领导干部学习会上的报告摘编）
摘编自《群众·大众学堂》2017年第4期，原标题为《老龄化的严峻挑战与科学应对》
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