如何造就一支忠誠乾淨擔當的高素質幹部隊伍？這是中國共產黨從建黨之初就不斷探索的問題。中國共產黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律建設始終是黨建工作的重中之重。回顧黨的歷史不難看出，守紀律、講規矩、反腐敗、講廉潔是中國共產黨的一貫要求，紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。中國共產黨在建黨之初，就立足於本國國情，把馬克思列寧主義的普遍原理同中國革命的具體實踐相結合，探索建立符合中國實際的監督監察體系，以保證黨紀嚴明、吏治清明。
一、制定完善黨紀法規，加強監督制度建設
從黨的一大到十九大，紀律規定始終是黨的章程的重要組成部分，紀律建設始終是黨建工作的重中之重。在早期建黨活動中，黨的紀律一直備受關注。中國共產黨成立後，高度重視黨內監督和紀律檢查工作。
1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會通過了《中國共產黨第一個綱領》，雖然不是正式的黨章，卻具備了黨章的初步體例和內容，實際上起到了黨章的作用。《中國共產黨第一個綱領》共有十五條，其中涉及組織紀律的就有五條之多。例如，規定在全黨建立統一的組織和嚴格的紀律；地方組織必須接受中央的監督和指導；在黨處於秘密狀態時，黨的重要主張和黨員身份應當保守秘密。這些規定體現了黨在一開始就高度重視紀律建設。
中國共產黨第二次全國代表大會通過了《中國共產黨章程》，這是我們黨歷史上第一部黨章，全文一共六章，第四章專講黨的紀律，將一大提出的紀律規定加以細化。二大黨章規定了黨內的各種關係：下級機關必須完全服從上級機關的命令，區或地方委員會必須執行中央執行委員會的決定；黨員必須絕對服從全國代表大會和中央執行委員會的決議；少數要絕對服從多數。二大黨章還規定了對違規黨員的紀律處分，只要違反黨章六條規定的其中一條，就會被開除出黨。二大黨章中的紀律規定已經比較成熟，並且對後來黨內的紀律規定起了很大的影響，其中提出的少數服從多數、下級服從上級，是我們黨民主集中制的開端，對違紀黨員進行處分也被後來的黨章所繼承。
黨的三大、四大對黨章進行了兩次修改，但關於紀律的規定基本沿用了二大黨章。《中國共產黨第三次修正章程決案》對紀律規定進行了較大的調整。“紀律”一章開頭就指出，“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務”，第一次把“守紀律”作為黨員和支部的基本義務而加以強調。關於紀律處分，不再只是開除出黨，而是分兩種情況：對黨部的處分有警告、改組或舉行總的重新登記；對黨員個人有警告、臨時取消工作、留黨察看及開除黨籍。在處分的內容和形式上較之二大黨章都有了明顯改進。
建黨後，黨的隊伍在發展壯大中滋生了一些消極腐敗現象，這引起黨中央的高度重視和警醒。1926年8月4日，中共中央擴大會議發佈了第一個反對貪汙腐化的文件—《堅決清理貪汙腐化分子》的通告。1933年12月15日，毛澤東簽署了《關於懲治貪汙浪費行為》的訓令，這是中國共產黨歷史上的第一個反腐法令。訓令對於查處的貪汙浪費分子的處罰規定得非常嚴厲。貪汙公款500元以上者即可處以死刑。（《關於懲治貪汙浪費行為》，彭勃主編：《中華監察大典·法律卷》，中國政法大學出版社1994年版）
抗日根據地建立以後，為了更有力地打擊貪汙行為，一些根據地也頒佈了反貪汙法規，如1942年2月頒佈的《晉冀魯豫邊區懲治貪汙暫行辦法》等。這些法令的頒佈，對腐敗分子產生了極大的威懾作用，也使蘇區和革命根據地的反腐敗鬥爭有法可依。
二、建立健全專門監督監察機構
1927年4月27日至5月9日，中國共產黨在武漢舉行第五次全國代表大會。這次代表大會選舉產生了黨的中央監察委員會，這是中國共產黨第一個正式的紀律檢查（監察）機構。這次全國代表大會通過的《中國共產黨第三次修正章程決案》首次規定在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會，並第一次選舉產生了中央監察委員會，由正式委員7人、候補委員3人組成。王荷波當選為中央監察委員會主席。這是中國共產黨第一個正式的級別最高的紀律檢查（監察）機構，標誌著中央設立紀律檢查機構的開端。
1927年6月1日，中共中央政治局會議通過《中國共產黨第三次修正章程決案》。對監察委員會作出了專門規定。第一，為鞏固黨的一致及權威起見，在全國代表大會及省代表大會選舉中央及省監察委員會。第二，中央及省監察委員，不得以中央委員及省委員兼任。第三，中央及省監察委員，得參加中央及省委員會議，但只有發言權無表決權。遇必要時，得參加相當的黨部之各種會議。第四，中央及省委員會，不得取消中央及監察委員會之決議，但中央及省監察委員會之決議必須得中央及省委員會之同意，方能生效與執行。遇中央或省監察委員會與中央或省委員會意見不同時，則移交至中央或省監察委員會與中央或省委員會聯席會議，如聯席會議不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交於高級監察委員會解決之。
第一次國內革命戰爭失敗後，黨的各項工作都陷入極其困難的境況。面對嚴峻形勢，1928年7月，中國共產黨第六次全國代表大會在莫斯科召開，會上通過了新的《中國共產黨章程》，將“監察委員會”改為“審查委員會”，劉少奇任書記。根據六大黨章規定，中央審查委員會履行原監察委員會的部分職責。其任務主要是監督各級黨部的財政，紀律檢查工作則由黨員大會和各級黨部審查，各級委員會也可成立特別委員會預先審查後報黨部批准，不再設立單獨的紀律檢查機關。1931年11月，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在江西瑞金宣告成立。中華蘇維埃共和國臨時政府成立後相繼頒佈了《蘇維埃政府臨時組織法》《蘇維埃組織法》《蘇維埃地方政府的暫行組織條例》《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》等一系列法律文件，從而逐步完善了各革命根據地的地方行政組織的設置與運行。為了加強政權廉政建設，臨時中央政府借鑑蘇聯監察制度，在根據地建立起一套從中央至地方以工農檢察機關為載體的監察制度。
1931年11月，在江西瑞金召開了中華蘇維埃第一次全國代表大會，正式選舉成立中華蘇維埃共和國臨時中央政府中央執行委員會，臨時中央政府中央執行委員會下設人民委員會為中央政府的行政機關，人民委員會下設工農檢察部，規定由中央執行委員會選任，主持中央工農檢察（人民委員）部的工作。
根據臨時中央政府1932年頒佈的《工農檢查部的組織條例》，省、縣、區三級蘇維埃政府均設工農檢察部。對地方各級檢察機構，實行雙重領導體制，即各級工農檢察部或科，是各級政府機關的一部分，受各該級政府執行委員會及其主席團的領導和指揮，同時又接受上級工農檢察機關的命令。工農檢察部的任務主要是監督國家企業和機關執行蘇維埃各項法令、政策的情況，具體包括如下內容。甲、監督蘇維埃的機關，要他們正確站在工人僱農貧農中農的利益上，去沒收並分配土地。乙、監督各級蘇維埃機關，正確地去執行蘇維埃的政綱和策略，以適合某階段的革命利益，鞏固蘇維埃區域和蘇維埃政權，並向外發展。丙、監督蘇維埃機關。對於蘇維埃的經濟政策，首先是財政與租稅政策，是否執行得正確。丁、有向各該級執行委員會建議撤換或處罰國家機關與國家企業的工作人員之權，但對於該企業或機關的工作設施，有直接建議之權。戊、若發覺了犯罪行為，如行賄浪費公款貪汙等，有權報告法院，以便施以法律上的檢查和裁判。（《工農檢查部的組織條例》，彭勃主編：《中華監察大典·法律卷》，中國政法大學出版社1994年版）
關於工農檢查部工作人員的選任，《工農檢查部的組織條例》規定：地方各級工農檢察部長及科長，由各該級政府執行委員會或城市蘇維埃主席團選任，同時報告上級政府工農檢察部備案。其他工作人員，由各該級工農檢察機關負責人予以選拔委任。
各級工農檢察機關的工作人員，主要是由工人僱農貧農和最革命分子組織而成。即擔任各級工農檢察委員會委員的人，必須滿足兩個條件：一是要有階級覺悟、忠實於蘇維埃政權的工人、農民、貧民及其他有革命歷史的分子；二是沒有受過蘇維埃法庭的刑事處分者。各級工農檢察機關可以有計劃地組織對國家各機關及經濟事業的工作情況進行檢察，也可以突擊檢查工作，如組織突擊隊，以突然的方式去檢察某項國家機關或企業的工作。在進行檢察時，需注意聽取工農通訊員的報告。在檢察結束之後，應該向被檢察單位報告檢察的結果和建議並將結果報公佈。被檢察單位如不同意檢察人員或檢察委員會的建議，工農檢察的各級機關可以提請各該級的執行委員會，用命令使該國家機關或企業執行該項建議。也就是說，工農檢察院的建議權並不具備直接執行的效力，如若被檢察機關不採納建議，工農檢察院必須提請各該級執行委員會下達命令給被檢察機關，保證工農檢察院的檢察建議得到實現。工農檢察機關可以組織群眾法庭，審理不涉及犯法行為的官僚主義者和腐化分子的案件，有權判決開除工作人員，並將相關官僚腐化的罪狀登報公佈。如涉及違法行為，應將相關材料轉交司法機關。
1933年，中華蘇維埃臨時中央政府對地方各級工農檢察機構作了調整，其內容包括對機構名稱的變更、工作方式的改變等，其職權進一步擴大：有權向同級蘇維埃執行委員會或主席團，建議處罰或撤換某些國家機關企業中的工作人員。這些人員中如查出有犯罪實據者，須移送司法機關辦理；對於其管轄範圍內某些國家機關有工作設施的意見時，得直接向該機關或企業提出建議。各級工農檢察委員會在對某些國家機關企業或對其中的工作人員進行檢查或檢舉時，可組織臨時的檢察委員會或檢舉委員會。
中央蘇區的工農檢察機構為了有效地完成職責，還設了相應級別的控告局。根據《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃組織法》的規定：“省、縣、區、市各級工農檢察委員會之下設控告局，管理人民的控告、工農通訊員的通訊等，控告局設局長一人。”根據1932年頒佈的《工農檢察部的組織條例》和《工農檢察部控告局的組織綱要》的規定，各級工農檢察部或科之下，設立控告局。控告局設局長1人，調查員若干人，具體人數依據各級控告局的工作來定。在各省、城市、縣、區也相應地建立了控告局。控告局的主要工作是接受工農勞苦群眾對蘇維埃機關或國家經濟機關的控告，及調查控告的事實。但是控告局只接受控告某機關，或控告某機關工作人員的控告書，不接受私人爭執的控告書。但是，如遇控告者要求申訴處理的緊急事件，控告局可以直接通知某機關或單位，進行該事項的檢查，事後必須向工農檢察部報告情況。控告的主體是人民群眾，如不識字可以到控告局口頭控告。控告人向控告局投遞的控告書，必須署本人的真姓名，而且還要寫明控告人的住址。無名的控告書一概不予受理。例如，西安安遠縣工農檢察部設立的控告局，就以控告局局長名義簽署了關於控告局運行的佈告，其內容為：“一、凡蘇維埃政府機關對於工農群眾切身利益的：勞動法、土地法、優待紅軍條例、婚姻條例、各種經濟政策不切實執行或執行得不正確的都可來控告局控告。二、凡蘇維埃政府機關對於戰爭動員各種工作，如擴大紅軍、發展地方武裝、各種經濟動員不切實執行或執行得不正確的都可來控告局控告。三、凡蘇維埃政府及地方武裝如游擊隊、赤衛軍、少先隊等如尚混入有：階級異己分子、官僚腐化分子、貪汙浪費分子、消極怠工分子，都可來控告局控告。四、本局設有控告箱，不論何人，都可寫控告信投入箱內，不會寫信的，可請人代寫，或當面來本局控告，一律歡迎。”（林海主編：《中央蘇區檢察史》，中國檢察出版社2001年版）
從上述佈告內容可以看出，控告的內容主要包括兩個方面：一是國家機關不執行或不正確執行蘇維埃的各項方針、政策、法令以及對於戰爭動員工作等內容；二是對於地方武裝混入的四類分子。在當時的特殊環境下，控告局的職能範圍不僅包括了國家行政機關，甚至延伸到了軍隊，亦表明了不論在何種時期，監察工作都是十分重要的。
這個時期建立的工農通訊員制度，是中國共產黨發揚民主，堅持走群眾路線的鮮明體現。根據1933年4月中央工農檢察人民委員部發布第三號訓令而組建的工農通訊員，由各機關、群團、街道、村莊推選出來的優秀分子擔任，作為不脫產的義務監察人員，其工作主要有三個方面。（一）蘇維埃及其所屬各機關如有對蘇維埃法令（如勞動法土地法、經濟政策、優待紅軍的條例、婚姻條例等）不積極執行或執行得不正確的。（二）該級蘇維埃政府和其所屬各機關對目前政治任務和中心任務（如戰爭動員、擴大紅軍、春耕等）不積極執行或執行不正確的。（三）各級蘇維埃政府機關及其所屬機關的工作人員中，有異己分子或消極怠工貪汙腐化以及脫離群眾的官僚主義。總體而言，就是替工農檢察部調查和收集該地蘇維埃和其所屬各機關在職權上工作上生活上所發現的各種不好的事實和材料作報告，其補貼由工農監察部給予。（《工農通訊員任務》，彭勃主編：《中華監察大典·法律卷》，中國政法大學出版社1994年版）該制度在以後的華北人民監察院的監察工作中得到了延續，是監察機關發動人民群眾監督國家機關及其人員的重要舉措。
中央及各級工農檢察部在中華蘇維埃共和國中央及各級政府的領導下，在反對和清除黨和政府機關中的官僚主義、貪汙腐化、消極怠工以及其他不良現象方面曾發揮過極其重要的作用。1935年至1937年，隨著蘇維埃工農民主政權向抗日民主政權的全面轉型，陝甘寧邊區政府也以參議會監察制替代了中央蘇區的工農檢察制度，並通過立法把抗日民主政權的廉政建設納入法制軌道。這也是中國共產黨揚棄蘇聯模式，自主探索適應國情和時代要求的監察制度的起點。
在抗日戰爭的新環境下，為了預防和懲戒違反組織紀律和反黨反中央的分裂活動，1938年，黨的六屆六中全會通過了《關於中央委員會工作規則與紀律的決定》等一系列法規性質的文件，規定“由各中央局決定，在區黨委之下，得設監察委員會”，並明確其職權。這些規定是對黨章的重要補充，有關紀律的要求和紀律檢查工作的內容更加具體化，從而把黨的紀律建設和紀律檢查工作向前推進了一步。
1945年7月，中國共產黨在延安楊家嶺中央大禮堂召開第七次全國代表大會。在大會通過的黨章中，專門設立了“黨的監察機關”一章，還第一次明確規定，“中央及地方監察委員會的任務和職權，是決定或取消對黨員的處分，受理黨員的控訴”，體現了黨組織對黨員權利的尊重和維護。
從建黨到七大的這段時間裡，由於外部險惡的環境，黨在治黨、治吏方面有過挫折，但是總體上是在曲折中前進的，尤其是七大黨章為後來黨的紀律建設作出了重大貢獻。
三、令行禁止，重典治吏
法律的生命力在於實施。“加強紀律性，革命無不勝”，有法必依、執法必嚴是中國共產黨治黨治吏的紅色基因。黨章法規等一系列紀律規定之所以不僅是寫在紙上、掛在牆上，而且能深深根植於每個黨員的心裡，就是因為從建黨之初就立規矩、定製度，並且嚴格執行，令行禁止，絕不打折扣，這從中央蘇區辦理的幾個大案中可見一斑。
1932年，中華蘇維埃共和國臨時中央政府在中央工農檢察部增設控告局，在各級政府機關單位、各村和街衢路口設置控告箱，發動群眾參與反貪鬥爭。在瑞金縣蘇維埃裁判部收到的一封舉報信中，檢舉了江西瑞金葉坪村蘇維埃政府主席謝步升的一系列貪腐行為。1932年5月5日，瑞金縣蘇維埃裁判部判決謝步升死刑，並沒收其個人的一切財產。謝步升成為中國共產黨在成立中華蘇維埃共和國後被執行死刑的第一個貪腐者。
1934年，在開展大規模的反貪汙反浪費運動中，蘇維埃政府還查處了貪汙犯左祥雲。左祥雲共貪汙公款大洋246元7角。除貪汙外，他還盜竊蘇區的軍事秘密地圖去獻給“白軍”，又私偷公章和介紹信到江西雩都假冒參加主席團會議，企圖搞反革命活動，還企圖逃到湖南參加蔣介石組織的游擊隊來進攻蘇維埃政府。1934年2月13日，蘇維埃中央政府最高法院進行公審，判處左祥雲死刑。（趙昆坡、俞建平：《中國革命根據地案例選》，山西人民出版社1984年版）
這些案件的查處在中央蘇區引起極大的震動。一方面為廣大黨員幹部敲響了警鐘，令其常懷對黨的紀律的敬畏之心，為黨的幹部隊伍打下了忠誠乾淨擔當的底色，另一方面也在廣大人民群眾中樹立起了共產黨鐵面無私、從嚴治吏的良好形象，為黨贏得了民心。
本文作者系中央黨校（國家行政學院）報刊社副社長。
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