如何造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍？这是中国共产党从建党之初就不断探索的问题。中国共产党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律建设始终是党建工作的重中之重。回顾党的历史不难看出，守纪律、讲规矩、反腐败、讲廉洁是中国共产党的一贯要求，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。中国共产党在建党之初，就立足于本国国情，把马克思列宁主义的普遍原理同中国革命的具体实践相结合，探索建立符合中国实际的监督监察体系，以保证党纪严明、吏治清明。
一、制定完善党纪法规，加强监督制度建设
从党的一大到十九大，纪律规定始终是党的章程的重要组成部分，纪律建设始终是党建工作的重中之重。在早期建党活动中，党的纪律一直备受关注。中国共产党成立后，高度重视党内监督和纪律检查工作。
1921年7月，中国共产党第一次全国代表大会通过了《中国共产党第一个纲领》，虽然不是正式的党章，却具备了党章的初步体例和内容，实际上起到了党章的作用。《中国共产党第一个纲领》共有十五条，其中涉及组织纪律的就有五条之多。例如，规定在全党建立统一的组织和严格的纪律；地方组织必须接受中央的监督和指导；在党处于秘密状态时，党的重要主张和党员身份应当保守秘密。这些规定体现了党在一开始就高度重视纪律建设。
中国共产党第二次全国代表大会通过了《中国共产党章程》，这是我们党历史上第一部党章，全文一共六章，第四章专讲党的纪律，将一大提出的纪律规定加以细化。二大党章规定了党内的各种关系：下级机关必须完全服从上级机关的命令，区或地方委员会必须执行中央执行委员会的决定；党员必须绝对服从全国代表大会和中央执行委员会的决议；少数要绝对服从多数。二大党章还规定了对违规党员的纪律处分，只要违反党章六条规定的其中一条，就会被开除出党。二大党章中的纪律规定已经比较成熟，并且对后来党内的纪律规定起了很大的影响，其中提出的少数服从多数、下级服从上级，是我们党民主集中制的开端，对违纪党员进行处分也被后来的党章所继承。
党的三大、四大对党章进行了两次修改，但关于纪律的规定基本沿用了二大党章。《中国共产党第三次修正章程决案》对纪律规定进行了较大的调整。“纪律”一章开头就指出，“严格党的纪律是全体党员及全体党部最初的最重要的义务”，第一次把“守纪律”作为党员和支部的基本义务而加以强调。关于纪律处分，不再只是开除出党，而是分两种情况：对党部的处分有警告、改组或举行总的重新登记；对党员个人有警告、临时取消工作、留党察看及开除党籍。在处分的内容和形式上较之二大党章都有了明显改进。
建党后，党的队伍在发展壮大中滋生了一些消极腐败现象，这引起党中央的高度重视和警醒。1926年8月4日，中共中央扩大会议发布了第一个反对贪污腐化的文件—《坚决清理贪污腐化分子》的通告。1933年12月15日，毛泽东签署了《关于惩治贪污浪费行为》的训令，这是中国共产党历史上的第一个反腐法令。训令对于查处的贪污浪费分子的处罚规定得非常严厉。贪污公款500元以上者即可处以死刑。（《关于惩治贪污浪费行为》，彭勃主编：《中华监察大典·法律卷》，中国政法大学出版社1994年版）
抗日根据地建立以后，为了更有力地打击贪污行为，一些根据地也颁布了反贪污法规，如1942年2月颁布的《晋冀鲁豫边区惩治贪污暂行办法》等。这些法令的颁布，对腐败分子产生了极大的威慑作用，也使苏区和革命根据地的反腐败斗争有法可依。
二、建立健全专门监督监察机构
1927年4月27日至5月9日，中国共产党在武汉举行第五次全国代表大会。这次代表大会选举产生了党的中央监察委员会，这是中国共产党第一个正式的纪律检查（监察）机构。这次全国代表大会通过的《中国共产党第三次修正章程决案》首次规定在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会，并第一次选举产生了中央监察委员会，由正式委员7人、候补委员3人组成。王荷波当选为中央监察委员会主席。这是中国共产党第一个正式的级别最高的纪律检查（监察）机构，标志着中央设立纪律检查机构的开端。
1927年6月1日，中共中央政治局会议通过《中国共产党第三次修正章程决案》。对监察委员会作出了专门规定。第一，为巩固党的一致及权威起见，在全国代表大会及省代表大会选举中央及省监察委员会。第二，中央及省监察委员，不得以中央委员及省委员兼任。第三，中央及省监察委员，得参加中央及省委员会议，但只有发言权无表决权。遇必要时，得参加相当的党部之各种会议。第四，中央及省委员会，不得取消中央及监察委员会之决议，但中央及省监察委员会之决议必须得中央及省委员会之同意，方能生效与执行。遇中央或省监察委员会与中央或省委员会意见不同时，则移交至中央或省监察委员会与中央或省委员会联席会议，如联席会议不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决之。
第一次国内革命战争失败后，党的各项工作都陷入极其困难的境况。面对严峻形势，1928年7月，中国共产党第六次全国代表大会在莫斯科召开，会上通过了新的《中国共产党章程》，将“监察委员会”改为“审查委员会”，刘少奇任书记。根据六大党章规定，中央审查委员会履行原监察委员会的部分职责。其任务主要是监督各级党部的财政，纪律检查工作则由党员大会和各级党部审查，各级委员会也可成立特别委员会预先审查后报党部批准，不再设立单独的纪律检查机关。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在江西瑞金宣告成立。中华苏维埃共和国临时政府成立后相继颁布了《苏维埃政府临时组织法》《苏维埃组织法》《苏维埃地方政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》等一系列法律文件，从而逐步完善了各革命根据地的地方行政组织的设置与运行。为了加强政权廉政建设，临时中央政府借鉴苏联监察制度，在根据地建立起一套从中央至地方以工农检察机关为载体的监察制度。
1931年11月，在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会，正式选举成立中华苏维埃共和国临时中央政府中央执行委员会，临时中央政府中央执行委员会下设人民委员会为中央政府的行政机关，人民委员会下设工农检察部，规定由中央执行委员会选任，主持中央工农检察（人民委员）部的工作。
根据临时中央政府1932年颁布的《工农检查部的组织条例》，省、县、区三级苏维埃政府均设工农检察部。对地方各级检察机构，实行双重领导体制，即各级工农检察部或科，是各级政府机关的一部分，受各该级政府执行委员会及其主席团的领导和指挥，同时又接受上级工农检察机关的命令。工农检察部的任务主要是监督国家企业和机关执行苏维埃各项法令、政策的情况，具体包括如下内容。甲、监督苏维埃的机关，要他们正确站在工人雇农贫农中农的利益上，去没收并分配土地。乙、监督各级苏维埃机关，正确地去执行苏维埃的政纲和策略，以适合某阶段的革命利益，巩固苏维埃区域和苏维埃政权，并向外发展。丙、监督苏维埃机关。对于苏维埃的经济政策，首先是财政与租税政策，是否执行得正确。丁、有向各该级执行委员会建议撤换或处罚国家机关与国家企业的工作人员之权，但对于该企业或机关的工作设施，有直接建议之权。戊、若发觉了犯罪行为，如行贿浪费公款贪污等，有权报告法院，以便施以法律上的检查和裁判。（《工农检查部的组织条例》，彭勃主编：《中华监察大典·法律卷》，中国政法大学出版社1994年版）
关于工农检查部工作人员的选任，《工农检查部的组织条例》规定：地方各级工农检察部长及科长，由各该级政府执行委员会或城市苏维埃主席团选任，同时报告上级政府工农检察部备案。其他工作人员，由各该级工农检察机关负责人予以选拔委任。
各级工农检察机关的工作人员，主要是由工人雇农贫农和最革命分子组织而成。即担任各级工农检察委员会委员的人，必须满足两个条件：一是要有阶级觉悟、忠实于苏维埃政权的工人、农民、贫民及其他有革命历史的分子；二是没有受过苏维埃法庭的刑事处分者。各级工农检察机关可以有计划地组织对国家各机关及经济事业的工作情况进行检察，也可以突击检查工作，如组织突击队，以突然的方式去检察某项国家机关或企业的工作。在进行检察时，需注意听取工农通讯员的报告。在检察结束之后，应该向被检察单位报告检察的结果和建议并将结果报公布。被检察单位如不同意检察人员或检察委员会的建议，工农检察的各级机关可以提请各该级的执行委员会，用命令使该国家机关或企业执行该项建议。也就是说，工农检察院的建议权并不具备直接执行的效力，如若被检察机关不采纳建议，工农检察院必须提请各该级执行委员会下达命令给被检察机关，保证工农检察院的检察建议得到实现。工农检察机关可以组织群众法庭，审理不涉及犯法行为的官僚主义者和腐化分子的案件，有权判决开除工作人员，并将相关官僚腐化的罪状登报公布。如涉及违法行为，应将相关材料转交司法机关。
1933年，中华苏维埃临时中央政府对地方各级工农检察机构作了调整，其内容包括对机构名称的变更、工作方式的改变等，其职权进一步扩大：有权向同级苏维埃执行委员会或主席团，建议处罚或撤换某些国家机关企业中的工作人员。这些人员中如查出有犯罪实据者，须移送司法机关办理；对于其管辖范围内某些国家机关有工作设施的意见时，得直接向该机关或企业提出建议。各级工农检察委员会在对某些国家机关企业或对其中的工作人员进行检查或检举时，可组织临时的检察委员会或检举委员会。
中央苏区的工农检察机构为了有效地完成职责，还设了相应级别的控告局。根据《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》的规定：“省、县、区、市各级工农检察委员会之下设控告局，管理人民的控告、工农通讯员的通讯等，控告局设局长一人。”根据1932年颁布的《工农检察部的组织条例》和《工农检察部控告局的组织纲要》的规定，各级工农检察部或科之下，设立控告局。控告局设局长1人，调查员若干人，具体人数依据各级控告局的工作来定。在各省、城市、县、区也相应地建立了控告局。控告局的主要工作是接受工农劳苦群众对苏维埃机关或国家经济机关的控告，及调查控告的事实。但是控告局只接受控告某机关，或控告某机关工作人员的控告书，不接受私人争执的控告书。但是，如遇控告者要求申诉处理的紧急事件，控告局可以直接通知某机关或单位，进行该事项的检查，事后必须向工农检察部报告情况。控告的主体是人民群众，如不识字可以到控告局口头控告。控告人向控告局投递的控告书，必须署本人的真姓名，而且还要写明控告人的住址。无名的控告书一概不予受理。例如，西安安远县工农检察部设立的控告局，就以控告局局长名义签署了关于控告局运行的布告，其内容为：“一、凡苏维埃政府机关对于工农群众切身利益的：劳动法、土地法、优待红军条例、婚姻条例、各种经济政策不切实执行或执行得不正确的都可来控告局控告。二、凡苏维埃政府机关对于战争动员各种工作，如扩大红军、发展地方武装、各种经济动员不切实执行或执行得不正确的都可来控告局控告。三、凡苏维埃政府及地方武装如游击队、赤卫军、少先队等如尚混入有：阶级异己分子、官僚腐化分子、贪污浪费分子、消极怠工分子，都可来控告局控告。四、本局设有控告箱，不论何人，都可写控告信投入箱内，不会写信的，可请人代写，或当面来本局控告，一律欢迎。”（林海主编：《中央苏区检察史》，中国检察出版社2001年版）
从上述布告内容可以看出，控告的内容主要包括两个方面：一是国家机关不执行或不正确执行苏维埃的各项方针、政策、法令以及对于战争动员工作等内容；二是对于地方武装混入的四类分子。在当时的特殊环境下，控告局的职能范围不仅包括了国家行政机关，甚至延伸到了军队，亦表明了不论在何种时期，监察工作都是十分重要的。
这个时期建立的工农通讯员制度，是中国共产党发扬民主，坚持走群众路线的鲜明体现。根据1933年4月中央工农检察人民委员部发布第三号训令而组建的工农通讯员，由各机关、群团、街道、村庄推选出来的优秀分子担任，作为不脱产的义务监察人员，其工作主要有三个方面。（一）苏维埃及其所属各机关如有对苏维埃法令（如劳动法土地法、经济政策、优待红军的条例、婚姻条例等）不积极执行或执行得不正确的。（二）该级苏维埃政府和其所属各机关对目前政治任务和中心任务（如战争动员、扩大红军、春耕等）不积极执行或执行不正确的。（三）各级苏维埃政府机关及其所属机关的工作人员中，有异己分子或消极怠工贪污腐化以及脱离群众的官僚主义。总体而言，就是替工农检察部调查和收集该地苏维埃和其所属各机关在职权上工作上生活上所发现的各种不好的事实和材料作报告，其补贴由工农监察部给予。（《工农通讯员任务》，彭勃主编：《中华监察大典·法律卷》，中国政法大学出版社1994年版）该制度在以后的华北人民监察院的监察工作中得到了延续，是监察机关发动人民群众监督国家机关及其人员的重要举措。
中央及各级工农检察部在中华苏维埃共和国中央及各级政府的领导下，在反对和清除党和政府机关中的官僚主义、贪污腐化、消极怠工以及其他不良现象方面曾发挥过极其重要的作用。1935年至1937年，随着苏维埃工农民主政权向抗日民主政权的全面转型，陕甘宁边区政府也以参议会监察制替代了中央苏区的工农检察制度，并通过立法把抗日民主政权的廉政建设纳入法制轨道。这也是中国共产党扬弃苏联模式，自主探索适应国情和时代要求的监察制度的起点。
在抗日战争的新环境下，为了预防和惩戒违反组织纪律和反党反中央的分裂活动，1938年，党的六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》等一系列法规性质的文件，规定“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会”，并明确其职权。这些规定是对党章的重要补充，有关纪律的要求和纪律检查工作的内容更加具体化，从而把党的纪律建设和纪律检查工作向前推进了一步。
1945年7月，中国共产党在延安杨家岭中央大礼堂召开第七次全国代表大会。在大会通过的党章中，专门设立了“党的监察机关”一章，还第一次明确规定，“中央及地方监察委员会的任务和职权，是决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”，体现了党组织对党员权利的尊重和维护。
从建党到七大的这段时间里，由于外部险恶的环境，党在治党、治吏方面有过挫折，但是总体上是在曲折中前进的，尤其是七大党章为后来党的纪律建设作出了重大贡献。
三、令行禁止，重典治吏
法律的生命力在于实施。“加强纪律性，革命无不胜”，有法必依、执法必严是中国共产党治党治吏的红色基因。党章法规等一系列纪律规定之所以不仅是写在纸上、挂在墙上，而且能深深根植于每个党员的心里，就是因为从建党之初就立规矩、定制度，并且严格执行，令行禁止，绝不打折扣，这从中央苏区办理的几个大案中可见一斑。
1932年，中华苏维埃共和国临时中央政府在中央工农检察部增设控告局，在各级政府机关单位、各村和街衢路口设置控告箱，发动群众参与反贪斗争。在瑞金县苏维埃裁判部收到的一封举报信中，检举了江西瑞金叶坪村苏维埃政府主席谢步升的一系列贪腐行为。1932年5月5日，瑞金县苏维埃裁判部判决谢步升死刑，并没收其个人的一切财产。谢步升成为中国共产党在成立中华苏维埃共和国后被执行死刑的第一个贪腐者。
1934年，在开展大规模的反贪污反浪费运动中，苏维埃政府还查处了贪污犯左祥云。左祥云共贪污公款大洋246元7角。除贪污外，他还盗窃苏区的军事秘密地图去献给“白军”，又私偷公章和介绍信到江西雩都假冒参加主席团会议，企图搞反革命活动，还企图逃到湖南参加蒋介石组织的游击队来进攻苏维埃政府。1934年2月13日，苏维埃中央政府最高法院进行公审，判处左祥云死刑。（赵昆坡、俞建平：《中国革命根据地案例选》，山西人民出版社1984年版）
这些案件的查处在中央苏区引起极大的震动。一方面为广大党员干部敲响了警钟，令其常怀对党的纪律的敬畏之心，为党的干部队伍打下了忠诚干净担当的底色，另一方面也在广大人民群众中树立起了共产党铁面无私、从严治吏的良好形象，为党赢得了民心。
本文作者系中央党校（国家行政学院）报刊社副社长。
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