【最高法裁判】徵地批覆作出前實施的有關征收與補償行為是否合法
【裁判要旨】
考慮到農村集體土地徵收與補償工作法律性、政策性、社會性和專業性相融合的特點，在法律沒有明確規定的情形下，市、縣人民政府為確保徵收與補償工作有序開展、維護被徵收人合法權益、穩定徵收與補償法律關係以及實現公共利益，可以根據徵收與補償工作實際需要，在“一書四方案”等徵地文件依法報批前以及報批過程中，將擬徵地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被徵收人，組織對擬徵地現狀進行調查，並簽訂附生效條件的補償協議等具體徵收與補償工作。對此，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）即規定：“在徵地依法報批前，要將擬徵地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被徵地農民；對擬徵土地現狀的調查結果須經被徵地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。”
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申9159號
本院認為：本案的爭議焦點主要包括以下三個方面，一是贛國土資核〔2016〕96號文件是否屬於合法有效的徵地批准文件；二是南昌縣政府等於贛國土資核〔2016〕96號文件作出之前實施的案涉徵收與補償行為是否合法；三是林建國起訴請求確認南昌縣政府、蓮塘鎮政府、定崗村委會等共同組織強制拆除其房屋基礎的行為違法是否符合法定起訴條件。
一、關於贛國土資核〔2016〕96號文件是否屬於合法有效的徵地批准文件問題
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條第二款規定，徵收前款規定以外的土地的，由省、自治區、直轄市人民政府批准，並報國務院備案。同時，根據《建設用地審查報批管理辦法》第十三條第二款規定，建設用地審查應當實行國土資源主管部門內部會審制度。第十七條第一款規定，農用地轉用方案、補充耕地方案、徵收土地方案和供地方案經有批准權的人民政府批准後，同級國土資源主管部門應當在收到批件後5日內將批覆發出。
本案中，經江西省人民政府批准案涉南昌縣2015年度第六批次城市建設用地有關請示後，江西省國土資源廳於2016年1月26日作出贛國土資核〔2016〕96號文件，載明《關於南昌縣2015年度第六批次城市建設用地的請示》業經江西省人民政府批准，同意南昌縣××定崗村的農村集體農用地0.1245公頃（其中耕地0.1245公頃）轉為建設用地並辦理徵地手續，另徵收農村集體建設用地31.4687公頃，以上共批准建設用地31.5932公頃，按呈報的土地開發用途用於風景名勝設施項目建設，均符合上述法律規定。林建國主張贛國土資核〔2016〕96號文件不是案涉合法有效的徵地批准文件，沒有事實和法律依據。
二、關於南昌縣政府等於贛國土資核〔2016〕96號文件作出之前實施的有關案涉徵收與補償行為是否合法問題
根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條第一款規定，國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。同時，根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定，徵收土地方案經依法批准後，由被徵收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，並將批准徵地機關、批准文號、徵收土地的用途、範圍、面積以及徵地補償標準、農業人員安置辦法和辦理徵地補償的期限等，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理徵地補償登記。市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬訂徵地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。徵收土地的各項費用應當自徵地補償、安置方案批准之日起3個月內全額支付。同時，考慮到農村集體土地徵收與補償工作法律性、政策性、社會性和專業性相融合的特點，在法律沒有明確規定的情形下，市、縣人民政府為確保徵收與補償工作有序開展、維護被徵收人合法權益、穩定徵收與補償法律關係以及實現公共利益，可以根據徵收與補償工作實際需要，在“一書四方案”等徵地文件依法報批前以及報批過程中，將擬徵地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被徵收人，組織對擬徵地現狀進行調查，並簽訂附生效條件的補償協議等具體徵收與補償工作。對此，《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）即規定：“在徵地依法報批前，要將擬徵地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被徵地農民；對擬徵土地現狀的調查結果須經被徵地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。”
本案中，為實施案涉江西省南昌市梅湖景區花博園及景區提升改造項目建設，南昌縣土地儲備中心與定崗村委會於2014年10月29日簽訂《擬收儲土地協議》，約定擬收儲南昌縣××定崗村委會範圍內土地面積和擬補償標準，並約定待有批准權的人民政府批准用地後協議生效。2015年4月20日，蓮塘責任區房屋徵收與補償安置工作指揮部辦公室與定崗村委會共同確定安置房選址地址，具體為南昌縣蓮塘鎮開發路以北、蓮西大道以東、定崗安居小區以西。2015年9月28日，南昌縣政府在南昌縣××定崗村發佈《徵地告知書》，告知擬徵收集體土地範圍和徵地補償標準等事項。2015年10月16日，南昌縣國土資源局就相關征地的補償標準和安置方案履行聽證告知程序。2016年1月26日，江西省國土資源廳經江西省人民政府批准作出贛國土資核〔2016〕96號文件並於次日印發。2016年2月12日，南昌縣國土資源局在被徵收土地範圍內公告贛國土資核〔2016〕96號文件主要內容，徵地補償安置方案，並結合當時江西省徵地統一年產值標準和區片綜合地價等，確定土地補償標準和地上附著物補償標準等事項。據此，南昌縣政府等在江西省國土資源廳作出贛國土資核〔2016〕96號文件之前，組織簽訂《擬收儲土地協議》、公告擬徵收土地範圍、確定安置房選址等，並明確約定《擬收儲土地協議》待有批准權的人民政府批准用地後生效，不違反法律法規規定。南昌縣政府等在贛國土資核〔2016〕96號文件作出之後，依法履行相應“兩公告一登記”行政程序，並結合江西省有關調整徵地統一年產值標準和區片綜合地價，以及南昌縣有關集體土地上房屋徵收補償安置辦法等具體規定，確定案涉具體的徵地補償安置方案，均不違反法律規定。林建國主張南昌縣政府上述行政行為違法，沒有事實和法律依據。
三、關於林建國起訴請求確認南昌縣政府、蓮塘鎮政府、定崗村委會等共同組織強制拆除其房屋基礎的行為違法是否符合法定起訴條件問題
根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第一款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。第四十九條第三項規定，提起訴訟應當有具體的訴訟請求和事實根據。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。同時，根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，農村村民建住宅應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，並儘量使用原有的宅基地和村內空閒地，農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批准。《中華人民共和國村民委員會組織法》第二十四條規定，宅基地的使用方案經村民會議討論決定方可辦理，村民會議可以授權村民代表會議討論決定。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定，違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。
本案中，林建國於2010年12月向定崗村委會提交建房申請後，未經有權部門批准，即自行在案涉農用地上另行建房。2015年9月8日，蓮塘鎮政府、南昌縣城市管理大隊共同作出《拆除告知書》，認定林建國在建房屋沒有建房手續，屬於違章建設，並決定予以強制拆除。因此，林建國以南昌縣政府等為共同被告，主張系南昌縣政府與其他行政主體共同認定案涉建設房屋基礎行為違法並組織實施相應強制拆除行為，與上述事實不符，且林建國也沒有提供初步的證據證明南昌縣政府系相應適格共同被告。同時，上述法律關係，也與案涉集體土地徵收與補償法律關係明顯不同，而人民法院也難以在一起行政訴訟中對該相應不同性質、不同系屬、涉及不同被告和不同級別法院管轄之訴訟請求，予以一併審查和作出裁判。林建國如堅持認為相關行政主體的相應行政行為違法並侵害其合法權益，仍應根據《中華人民共和國行政訴訟法》規定，依法另尋救濟。
綜上，林建國的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人林建國的再審申請。
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