【最高法裁判】征地批复作出前实施的有关征收与补偿行为是否合法
【裁判要旨】
考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点，在法律没有明确规定的情形下，市、县人民政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益，可以根据征收与补偿工作实际需要，在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。对此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）即规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”
【裁判文书】
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2017）最高法行申9159号
本院认为：本案的争议焦点主要包括以下三个方面，一是赣国土资核〔2016〕96号文件是否属于合法有效的征地批准文件；二是南昌县政府等于赣国土资核〔2016〕96号文件作出之前实施的案涉征收与补偿行为是否合法；三是林建国起诉请求确认南昌县政府、莲塘镇政府、定岗村委会等共同组织强制拆除其房屋基础的行为违法是否符合法定起诉条件。
一、关于赣国土资核〔2016〕96号文件是否属于合法有效的征地批准文件问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第二款规定，征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。同时，根据《建设用地审查报批管理办法》第十三条第二款规定，建设用地审查应当实行国土资源主管部门内部会审制度。第十七条第一款规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
本案中，经江西省人民政府批准案涉南昌县2015年度第六批次城市建设用地有关请示后，江西省国土资源厅于2016年1月26日作出赣国土资核〔2016〕96号文件，载明《关于南昌县2015年度第六批次城市建设用地的请示》业经江西省人民政府批准，同意南昌县××定岗村的农村集体农用地0.1245公顷（其中耕地0.1245公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农村集体建设用地31.4687公顷，以上共批准建设用地31.5932公顷，按呈报的土地开发用途用于风景名胜设施项目建设，均符合上述法律规定。林建国主张赣国土资核〔2016〕96号文件不是案涉合法有效的征地批准文件，没有事实和法律依据。
二、关于南昌县政府等于赣国土资核〔2016〕96号文件作出之前实施的有关案涉征收与补偿行为是否合法问题
根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。同时，考虑到农村集体土地征收与补偿工作法律性、政策性、社会性和专业性相融合的特点，在法律没有明确规定的情形下，市、县人民政府为确保征收与补偿工作有序开展、维护被征收人合法权益、稳定征收与补偿法律关系以及实现公共利益，可以根据征收与补偿工作实际需要，在“一书四方案”等征地文件依法报批前以及报批过程中，将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征收人，组织对拟征地现状进行调查，并签订附生效条件的补偿协议等具体征收与补偿工作。对此，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）即规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”
本案中，为实施案涉江西省南昌市梅湖景区花博园及景区提升改造项目建设，南昌县土地储备中心与定岗村委会于2014年10月29日签订《拟收储土地协议》，约定拟收储南昌县××定岗村委会范围内土地面积和拟补偿标准，并约定待有批准权的人民政府批准用地后协议生效。2015年4月20日，莲塘责任区房屋征收与补偿安置工作指挥部办公室与定岗村委会共同确定安置房选址地址，具体为南昌县莲塘镇开发路以北、莲西大道以东、定岗安居小区以西。2015年9月28日，南昌县政府在南昌县××定岗村发布《征地告知书》，告知拟征收集体土地范围和征地补偿标准等事项。2015年10月16日，南昌县国土资源局就相关征地的补偿标准和安置方案履行听证告知程序。2016年1月26日，江西省国土资源厅经江西省人民政府批准作出赣国土资核〔2016〕96号文件并于次日印发。2016年2月12日，南昌县国土资源局在被征收土地范围内公告赣国土资核〔2016〕96号文件主要内容，征地补偿安置方案，并结合当时江西省征地统一年产值标准和区片综合地价等，确定土地补偿标准和地上附着物补偿标准等事项。据此，南昌县政府等在江西省国土资源厅作出赣国土资核〔2016〕96号文件之前，组织签订《拟收储土地协议》、公告拟征收土地范围、确定安置房选址等，并明确约定《拟收储土地协议》待有批准权的人民政府批准用地后生效，不违反法律法规规定。南昌县政府等在赣国土资核〔2016〕96号文件作出之后，依法履行相应“两公告一登记”行政程序，并结合江西省有关调整征地统一年产值标准和区片综合地价，以及南昌县有关集体土地上房屋征收补偿安置办法等具体规定，确定案涉具体的征地补偿安置方案，均不违反法律规定。林建国主张南昌县政府上述行政行为违法，没有事实和法律依据。
三、关于林建国起诉请求确认南昌县政府、莲塘镇政府、定岗村委会等共同组织强制拆除其房屋基础的行为违法是否符合法定起诉条件问题
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，宅基地的使用方案经村民会议讨论决定方可办理，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
本案中，林建国于2010年12月向定岗村委会提交建房申请后，未经有权部门批准，即自行在案涉农用地上另行建房。2015年9月8日，莲塘镇政府、南昌县城市管理大队共同作出《拆除告知书》，认定林建国在建房屋没有建房手续，属于违章建设，并决定予以强制拆除。因此，林建国以南昌县政府等为共同被告，主张系南昌县政府与其他行政主体共同认定案涉建设房屋基础行为违法并组织实施相应强制拆除行为，与上述事实不符，且林建国也没有提供初步的证据证明南昌县政府系相应适格共同被告。同时，上述法律关系，也与案涉集体土地征收与补偿法律关系明显不同，而人民法院也难以在一起行政诉讼中对该相应不同性质、不同系属、涉及不同被告和不同级别法院管辖之诉讼请求，予以一并审查和作出裁判。林建国如坚持认为相关行政主体的相应行政行为违法并侵害其合法权益，仍应根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，依法另寻救济。
综上，林建国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人林建国的再审申请。
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