传统的“补偿性”财政政策是一种“冲击—支出—乘数—总量”的逻辑，即外部或内生的冲击使经济发生波动，根据冲击调整财政支出安排，正向冲击紧缩财政支出，负向冲击扩张财政支出，通过财政支出的乘数效应作用于经济总量，最终平衡经济总量的波动。这种乘数效应得以实现的前提是确实存在乘数效应且具备财政支出调整的空间。抛开是否存在乘数效应及乘数效应的大小不谈，多年的扩张性财政政策已使增加财政支出的空间大大缩小，以扩大财政支出来提振经济增长的路子已不再可行，新时期财政政策的“积极”性应有新的逻辑。
打破公共风险与财政风险的相互强化机制
传统扩张性财政政策下，为应对公共风险的集中爆发，政府以财政支出的扩张来应对，在一定程度上化解公共风险的同时，实际把公共风险转化成为财政风险，公共财政本身的压力持续增加，在达到一定临界点后，财政风险又成为新的公共风险的源头。
财政政策的转型需要从打破公共风险与财政风险的相互强化机制为突破，一方面，要改造公共财政防范和化解公共风险的功能；另一方面，也要控制财政自身的风险，即不单纯以财政支出扩张作为财政政策的主要手段，更多地使用结构优化与利益调节的政策。
基于“行为—风险—治理”的财政政策逻辑
财政是国家治理的基础与重要支柱，基于这一逻辑，应当把财政政策当作国家治理的重要工具而不单单是宏观经济调控的工具。从国家治理的视角审视财政政策，就必须突破经济理性假设与确定性思维的束缚，重塑财政政策的逻辑框架。
作为国家治理工具的财政政策，应能够在识别经济社会发展中的不确定性与风险的基础上，通过政策设计，降低、转移或分散进而化解风险，而不单单是追求短期的经济增长、物价稳定、就业充分与国际收支平衡目标。为防范风险，财政政策的设计应当突破传统的经济学视角，即通过扩大财政赤字，投入基础设施建设，发挥“乘数效应”，带动社会投资，进而促进经济增长。现代社会，在技术与治理进步条件下，来自自然界的风险越来越少，风险越来越具有“人化”的特征，即“人”的行为越来越成为风险的源头，而公共风险则来源于个体风险的叠加、转移与转化。财政政策要防范风险，必须关注市场主体的行为，通过行为分析识别风险，进而通过政策约束、引导与激励，改变市场主体的行为来降低和化解风险。也就是说，应当跟踪市场主体的行为，通过市场主体的行为判断和分析经济社会运行中的私人风险及其向公共风险转化的趋势，根据风险分析提出公共政策的治理策略，根据治理策略优化调整财政收支安排，即遵循“行为—风险—治理—财政收支”的新逻辑。
我国积极财政政策的转型：从总量调节转向结构调节
自上世纪90年代以来，中国财政政策出现过三次转向，经历了两轮以财政支出扩张为特征的积极财政政策。两轮财政政策都与国际金融危机的冲击有关，同时也都面临着国内经济结构调整的压力，都是以扩大财政支出、刺激经济增长为目标，投资的重点领域都是基础设施建设。两次扩张性财政政策在应对由外部经济冲击带来的经济风险的同时，也都积累了一定的财政风险。
近年来，在经济增速下滑、政府债务高企的背景下，传统的以扩大财政支出规模来刺激经济增长的财政政策模式空间越来越小、效果越来越弱，我国财政政策出现了转型的态势，在强调“积极”的同时，更加注重“有效”，即财政政策的“积极”由扩大财政支出规模调节经济总量转向优化财政支出结构提升经济运行的效率，也可以说，由总量型积极财政政策转向结构性积极财政政策。具体表现在：
一是减税降费。2016年5月全面推开了营业税改增值税，截至2017年6月，直接减税8500多亿元。尽管2017年赤字率仍按3%安排，财政赤字2.38万亿元，比上年增加2000亿元，但扩大的赤字主要用于弥补减税降费带来的财政减收和保障重点领域支出需要。
二是降低实体经济企业成本。中国财政科学研究院的“降成本”调研报告显示，我国的“降成本”政策取得了降低企业税费、融资、用能、物流、制度性交易成本等良好成效。从调查数据看，对于降低企业税费负担的政策措施，26.4%的企业认为成效非常好，36.8%的企业认为成效好，其他方面的降成本措施成效，企业的认可度也都很高。世界银行的《全球营商环境》报告显示，2013年到2016年，中国营商环境的世界排名提高了18位。
三是盘活存量财政资金。2015年，我国政府出台了10项举措，有针对性地“唤醒”趴在账上的财政资金。相关政策落实后，中央财政收回了中央部门及单位的大量财政资金，统筹用于促投资、稳增长的急需领域；地方各级政府收回同级各部门及单位更大规模的财政存量资金，统筹用于发展急需的重点领域和优先保障民生支出。
四是优化财政支出结构。随着中国供给侧结构性改革的推进，财政政策在调控总量的同时，也更加注重调控结构。2017年，中央财政对地方一般性转移支付规模增长9.5%，重点增加均衡性转移支付和困难地区财力补助；压缩非重点支出，中央部门一律按不低于5%的幅度压减一般性支出；配合“三去一降一补”，设立了专项奖补资金，重点支出化解钢铁、煤炭行业过剩产能过程中职工分流安置；优化财政支农投入供给，实施以绿色生态为导向的农业补贴制度改革，将补贴政策目标由数量增长为主转到数量、质量、效益并重。
适应国家治理体系和治理能力现代化的财政政策：更加重视利益调节
随着市场经济的发展、社会结构的变动和利益关系的多元化，当前中国经济社会发展中面临的公共风险也发生了显著变化。与改革开放初期面临的主要是基本生存风险相比，当前的公共风险主要源于社会资源分配不当所引发的社会冲突，反映在财政安排上，就应当从经济建设型财政转向利益调节型财政。
当前，我国国内生产总值已达80多万亿元，居世界第二位。在庞大的基数之下，经济增长速度的下滑在所难免，受各种内外部因素影响的经济总量的波动也属正常，可控范围内的增速下滑与总量波动已经不是公共风险的主要来源。发展的不平衡、不充分，发展的质量和效益不高，生态环境问题、民生领域的短板、社会利益格局的固化与冲突等已成为新时期公共风险的主要来源。党的十九大提出，我国社会的主要矛盾已经从改革开放初期的“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。新的社会矛盾的解决要靠经济总量的增长，更要靠经济结构的优化、利益分配的均衡。财政作为国家治理的基础和重要支柱，财政政策作为国家治理的工具，就应在调节经济总量的同时，更加关注利益的调节。 (武靖州 作者单位：中国财政科学研究院)
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