【國家風險特別評論】歐盟委員會再次駁回意大利預算案，制裁可能性飆升
主要觀點
- 意大利提交的2019年預算體現了因經濟長期疲軟，民眾人心思變，推動極右翼政府上臺後，新政府對歐洲經濟一體化的反動
- 意大利政府提交的2019年預算大幅度提高財政赤字水平的行為即違背了歐盟通過的《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》，可能繼續推升意大利政府債務的水平，甚至將影響歐盟和歐元區的整體穩定
- 在民粹主義蔓延的背景下，歐盟委員會應對意大利政府2019年預算將面臨難以嚴肅財政紀律或導致歐盟分裂傾向加劇的兩難選擇
- 因為預算問題造成歐盟於意大利的徹底決裂對於雙方而言都是不能承受之重，經過一系列的談判雙方最後達成妥協的可能依然存在
事件概述
11月21日，歐盟委員會正式公佈了對歐元區全部19個國家2019年預算草案的評估報告，包括曾經被駁回的意大利2019年預算草案。當天發佈的評估報告指出，歐盟委員會認為，由於意大利提交的2019年預算不符合規定，因此，歐盟將著手啟動“過度財政赤字程序”（EDP）。
歐盟委員會副主席瓦爾季斯·東布羅夫斯基斯在當天的新聞發佈會上表示，歐盟拒絕接受意大利提交的預算草案；同時，因意大利拒絕提交符合歐盟規定的預算草案，歐盟可能對其採取相應的處罰措施。
根據相關程序的規定，歐盟各成員國將在兩週內對此進行表決，一旦決議通過，歐盟委會將正式向意大利要求一份使其財政預算案符合規定的補救計劃，如果屆時意大利仍拒絕修改預算案，或將面臨相當於0.2%~0.7%國內生產總值的高額罰款。截止目前，歐盟尚未出現過成員國違反預算規則被處罰的案例。
評論正文
意大利提交的2019年預算體現了因經濟長期疲軟，民眾人心思變，推動極右翼政府上臺後，新政府對歐洲經濟一體化的反動
自2008年金融危機以來，意大利經歷了漫長的經濟緊縮與低增長相互交替的時代，但至2017年，以不變化計算的GDP依然低於2008年的水平。據世界銀行數據，意大利2008年實現的國民生產總值為16,594.21億歐元，而到了2017年，意大利實現的GDP總值僅為15,940.70 億歐元，較10年前還降低了4.10%；以人均GDP衡量，2017年僅為26,309.37歐元，較2008年的28,278.75歐元更是收縮了7.46%。因為經濟的萎縮，意大利的失業率長期居高不下，自2012年起一直保持於10%以上的水平。
雖然歐盟國家在次貸和歐債危機中普遍受到一定的衝擊，但意大利顯然是其中受傷最重者。比較歐盟各國最近5年的經濟增長率，在所有27個成員國（不含英國）中，意大利的經濟增長率僅排在了希臘和塞浦路斯之上，而在主要經濟體中墊底。
在經濟景氣度低，民眾生活水平下降的背景下，意大利的民粹主義的勢力不斷擴張，右翼政治力量發展壯大。在2018年3月舉行的新一屆議會選舉中，右翼勢力大獲全勝；迪馬約領導的極右翼政黨五星運動黨獲得31%支持率，為單個政黨最高；意大利前總理貝盧斯科尼領導的中右翼聯盟獲得超過37%的選票，其中，薩爾維尼領導的北方聯盟黨支持率18.2%，貝盧斯科尼領導的意大利力量黨支持率13.8%；而前執政黨民主黨的支持率雖然達到19.2%，位居第二，但其領導的中左翼聯盟獲得的支持率僅為23%。按意大利規定，得票率超過40%的政黨才能獨立組閣，否則就需要多個政黨聯合組閣。由於沒有任何一個政黨獲得足夠多票數，意大利出現了“懸浮議會”。經過兩個多月的僵持，2018年6月，民粹主義傾向的極右翼政黨五星運動黨和北方聯盟黨最終達成聯合組閣協議。
在2018年5月中旬披露的兩黨聯合內閣執政計劃草案中，包括保證最低收入、政府支出提振增長、驅逐非法移民、減稅和簡化稅制、取消退休金改革等內容得以納入。9月底，意大利新政府正式公佈了2019年預算草案要點，確定將財政赤字擴大至佔GDP的2.4%。此舉雖然引起歐盟的強烈不滿，但意政府並未對草案進行修改，依然於9月15日將預算提交給了歐盟委員會。10月23日，歐盟委員會正式駁回意大利政府的預算案，要求意大利三週內重新提交預算案，如果沒有改進，將啟動懲罰程序。11月13日，意大利向歐盟提交了調整後的2019年財政預算，堅持2019年預算赤字佔GDP的比重維持2.4%不變。
意大利政府提交的2019年預算大幅度提高財政赤字水平的行為即違背了歐盟通過的《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》，可能繼續推升意大利政府債務的水平，甚至將影響歐盟和歐元區的整體穩定
意大利一直是歐元區內主權債務較高的國家，早在金融危機之前，其政府部門債務率就已經高達100%左右。金融危機期間，意大利的財政收入下滑，財政支出上升，造成財政赤字持續擴張，最終推升政府債務水平上漲，從2014年至2017年一直維持在130%以上的很高水平，遠高於歐盟設定的60%警戒線。
與歐盟其他成員國相比，意大利的政府債務水平也處於很高的位置，在27個成員國中僅低於希臘；在全球也排在日本和希臘之後的第三位。
歐債危機之後，歐盟確定了以財政緊縮框架解決債務問題，2012年，歐元區國家簽署了旨在協調財政政策的《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》，要求各國政府控制結構性赤字，否則可能面臨高額罰款；同時敦促各國追求預算平衡或盈餘。
在《歐洲經濟貨幣聯盟穩定、協調和治理公約》的指導下，目前歐元區國家已經有相當部分實現了財政平衡或盈餘，而意大利也呈現出財政赤字佔GDP比重逐漸下降的趨勢。但即便如此，意大利仍然是赤字水平最高的國家之一，2017年的財政赤字與GDP的比值在所有歐元區國家中僅低於法國。
根據歐盟的測算，在意大利政府目前負債水平下，只有將財政赤字水平控制在1%以下才能有效地削減政府負債水平，而如果赤字水平超過2%，政府的債務水平將不可避免地升高。有鑑於此，意大利前政府已經向歐盟承諾將2019年財政赤字控制在0.8%。而此次意大利新政府提交的預算不僅違背了前政府的承諾，而且超過了歐盟認為的2%的極限水平，加之考慮到在2012年的歐債危機中，包括意大利在內的“歐豬5國”的主權債務曾對歐元區的歐盟成員國造成巨大沖擊，歐盟委員會對於意大利新政府所提交的2019年預算予以否決也完全在市場的意料之中。
在民粹主義蔓延的背景下，歐盟委員會應對意大利政府2019年預算將面對難以嚴肅財政紀律或導致歐盟分裂傾向加劇的兩難選擇
自特朗普上臺以後，民粹主義存在著向全球蔓延的趨勢，而歐盟也未能倖免。英國脫歐事件、民粹主義政黨在比利時和意大利大選中的勝出，以及民粹主義勢力在法國等其他不少國家內勢力的上升就是明證，因此，以經濟一體化為根本目標的歐盟正面臨越來越大的內部挑戰。
意大利是歐盟內僅次於德國和法國的第三大經濟體，國民生產總值佔到了歐盟GDP的13.20%；而在歐元區更是佔到了16%以上，對於歐盟具有戰略和標誌性的意義。如何應對意大利堅持赤字超標的預算正在考驗著歐盟維護歐盟統一的決心和智慧。
如果歐盟最終否決意大利的2019年預算草案，並按照相關公約對意大利處以高額罰款，則很有可能進一步激發意大利民粹主義勢力對於歐盟和歐洲經濟一體化的反感情緒，不排除意大利在極端情況下，退出歐元區，甚至退出歐盟的可能；而這無疑將成為歐洲一體化進程的重大倒退，在英國已經退歐的背景下，有可能在根本上動搖各國對於歐洲經濟一體化的信心。
另一方面，如果歐盟向意大利做出妥協，允許其大幅度上調財政赤字，則意味著歐盟的相關財政紀律無法得到嚴格執行，其他境況與意大利相似的南歐國家有很大概率尋求效仿，從而致使歐盟控制成員國政府債務的努力前功盡棄，推升歐元區，乃至整個歐盟的債務風險水平，致使歐洲經濟一體化進程出現倒退。
因為預算問題造成歐盟與意大利的徹底決裂對於雙方而言都是不能承受之重，經過一系列的談判，雙方最後達成妥協的可能依然存在
雖然意大利2019年預算給歐盟委員會造成了很大困擾，但如果在12月3日歐元區財長們的月度例會上最終批准啟動EDP程序，意大利如何應對也並不是一項簡單的任務。退出歐元區，乃至歐盟，固然會給意大利帶來匯率和更大的財政政策自由，但也需面對失去自由進入歐盟統一市場的通道，兩者的利弊需要審慎的評估和判斷。
另一方面，因為意大利經濟增長乏力，目前其國債的相當大部分是由歐央行購買，這對維持意大利國債收益率，避免承擔過高的財務成本起著非常重要的作用。一旦意大利和歐盟徹底決裂，意大利的財政赤字和政府債務水平恐將出現大幅上升，最終必將拖累意大利的經濟增長。
從圖8可以看出，在意大利新政府上臺到向歐盟提交2019年預算的整個過程中，意大利的國債收益率持續震盪上行，而作為投資避險工具的德國國債收益率則不斷小幅下降，德意國債利差不斷走擴。但在11月21日歐盟再次否決意大利預算，宣稱即將啟動DEP程序後，意大利國債收益率和德意國債利差均出現了下行。其原因就在於雙方在堅持強硬立場的同時，都展示了某種善意和靈活性。
歐盟在否決意大利預算的同時，一直強調，增加財政赤字的推高意大利政府的債務水平，而更高債務水平的後果最後還是需要由意大利民眾承擔，而通過增加赤字的方法刺激經濟增長的選擇對於意大利自身也是得不償失。
從意大利方面看，在得知歐盟的否決後，意大利民粹主義政府副總理、聯合執政的北方聯盟黨首薩爾維尼曾表示，他相信可以避免歐盟制裁，對“小幅調整”預算案持開放態度，並準備好“與任何人對話”；而隨後意大利財長特里亞則表示，歐盟置評意大利、且不認同意大利預算政策的理由令人遺憾。意大利公共預算是受控的，債務佔GDP比重將會下滑。若意大利與歐盟的意見分歧出現戲劇性變化將傷害經濟，因此願意尋找解決方案，以避免出現這種改變。
因為即使12月3日歐元區財長們的月度例會上最終批准啟動EDP程序，意大利仍然會有最高6個月的時間調整其2019年預算，雙方再次期間通過協商塔城協議的可能性依然存在。相對來說，意大利在將結構性預算控制在歐盟要求之內，但適當增加其他預算；同時歐盟承諾對包括意大利在內的部分經濟體提供經濟結構性改革的支持是一種可能性較大的結果。在極端情況下，不排除意大利最終尋求退出歐元區，以實現增加通過匯率工具調控經濟的手段；但意大利最終選擇脫離歐盟，放棄歐盟統一市場的可能性極小。
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