【国家风险特别评论】欧盟委员会再次驳回意大利预算案，制裁可能性飙升
主要观点
- 意大利提交的2019年预算体现了因经济长期疲软，民众人心思变，推动极右翼政府上台后，新政府对欧洲经济一体化的反动
- 意大利政府提交的2019年预算大幅度提高财政赤字水平的行为即违背了欧盟通过的《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》，可能继续推升意大利政府债务的水平，甚至将影响欧盟和欧元区的整体稳定
- 在民粹主义蔓延的背景下，欧盟委员会应对意大利政府2019年预算将面临难以严肃财政纪律或导致欧盟分裂倾向加剧的两难选择
- 因为预算问题造成欧盟于意大利的彻底决裂对于双方而言都是不能承受之重，经过一系列的谈判双方最后达成妥协的可能依然存在
事件概述
11月21日，欧盟委员会正式公布了对欧元区全部19个国家2019年预算草案的评估报告，包括曾经被驳回的意大利2019年预算草案。当天发布的评估报告指出，欧盟委员会认为，由于意大利提交的2019年预算不符合规定，因此，欧盟将着手启动“过度财政赤字程序”（EDP）。
欧盟委员会副主席瓦尔季斯·东布罗夫斯基斯在当天的新闻发布会上表示，欧盟拒绝接受意大利提交的预算草案；同时，因意大利拒绝提交符合欧盟规定的预算草案，欧盟可能对其采取相应的处罚措施。
根据相关程序的规定，欧盟各成员国将在两周内对此进行表决，一旦决议通过，欧盟委会将正式向意大利要求一份使其财政预算案符合规定的补救计划，如果届时意大利仍拒绝修改预算案，或将面临相当于0.2%~0.7%国内生产总值的高额罚款。截止目前，欧盟尚未出现过成员国违反预算规则被处罚的案例。
评论正文
意大利提交的2019年预算体现了因经济长期疲软，民众人心思变，推动极右翼政府上台后，新政府对欧洲经济一体化的反动
自2008年金融危机以来，意大利经历了漫长的经济紧缩与低增长相互交替的时代，但至2017年，以不变化计算的GDP依然低于2008年的水平。据世界银行数据，意大利2008年实现的国民生产总值为16,594.21亿欧元，而到了2017年，意大利实现的GDP总值仅为15,940.70 亿欧元，较10年前还降低了4.10%；以人均GDP衡量，2017年仅为26,309.37欧元，较2008年的28,278.75欧元更是收缩了7.46%。因为经济的萎缩，意大利的失业率长期居高不下，自2012年起一直保持于10%以上的水平。
虽然欧盟国家在次贷和欧债危机中普遍受到一定的冲击，但意大利显然是其中受伤最重者。比较欧盟各国最近5年的经济增长率，在所有27个成员国（不含英国）中，意大利的经济增长率仅排在了希腊和塞浦路斯之上，而在主要经济体中垫底。
在经济景气度低，民众生活水平下降的背景下，意大利的民粹主义的势力不断扩张，右翼政治力量发展壮大。在2018年3月举行的新一届议会选举中，右翼势力大获全胜；迪马约领导的极右翼政党五星运动党获得31%支持率，为单个政党最高；意大利前总理贝卢斯科尼领导的中右翼联盟获得超过37%的选票，其中，萨尔维尼领导的北方联盟党支持率18.2%，贝卢斯科尼领导的意大利力量党支持率13.8%；而前执政党民主党的支持率虽然达到19.2%，位居第二，但其领导的中左翼联盟获得的支持率仅为23%。按意大利规定，得票率超过40%的政党才能独立组阁，否则就需要多个政党联合组阁。由于没有任何一个政党获得足够多票数，意大利出现了“悬浮议会”。经过两个多月的僵持，2018年6月，民粹主义倾向的极右翼政党五星运动党和北方联盟党最终达成联合组阁协议。
在2018年5月中旬披露的两党联合内阁执政计划草案中，包括保证最低收入、政府支出提振增长、驱逐非法移民、减税和简化税制、取消退休金改革等内容得以纳入。9月底，意大利新政府正式公布了2019年预算草案要点，确定将财政赤字扩大至占GDP的2.4%。此举虽然引起欧盟的强烈不满，但意政府并未对草案进行修改，依然于9月15日将预算提交给了欧盟委员会。10月23日，欧盟委员会正式驳回意大利政府的预算案，要求意大利三周内重新提交预算案，如果没有改进，将启动惩罚程序。11月13日，意大利向欧盟提交了调整后的2019年财政预算，坚持2019年预算赤字占GDP的比重维持2.4%不变。
意大利政府提交的2019年预算大幅度提高财政赤字水平的行为即违背了欧盟通过的《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》，可能继续推升意大利政府债务的水平，甚至将影响欧盟和欧元区的整体稳定
意大利一直是欧元区内主权债务较高的国家，早在金融危机之前，其政府部门债务率就已经高达100%左右。金融危机期间，意大利的财政收入下滑，财政支出上升，造成财政赤字持续扩张，最终推升政府债务水平上涨，从2014年至2017年一直维持在130%以上的很高水平，远高于欧盟设定的60%警戒线。
与欧盟其他成员国相比，意大利的政府债务水平也处于很高的位置，在27个成员国中仅低于希腊；在全球也排在日本和希腊之后的第三位。
欧债危机之后，欧盟确定了以财政紧缩框架解决债务问题，2012年，欧元区国家签署了旨在协调财政政策的《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》，要求各国政府控制结构性赤字，否则可能面临高额罚款；同时敦促各国追求预算平衡或盈余。
在《欧洲经济货币联盟稳定、协调和治理公约》的指导下，目前欧元区国家已经有相当部分实现了财政平衡或盈余，而意大利也呈现出财政赤字占GDP比重逐渐下降的趋势。但即便如此，意大利仍然是赤字水平最高的国家之一，2017年的财政赤字与GDP的比值在所有欧元区国家中仅低于法国。
根据欧盟的测算，在意大利政府目前负债水平下，只有将财政赤字水平控制在1%以下才能有效地削减政府负债水平，而如果赤字水平超过2%，政府的债务水平将不可避免地升高。有鉴于此，意大利前政府已经向欧盟承诺将2019年财政赤字控制在0.8%。而此次意大利新政府提交的预算不仅违背了前政府的承诺，而且超过了欧盟认为的2%的极限水平，加之考虑到在2012年的欧债危机中，包括意大利在内的“欧猪5国”的主权债务曾对欧元区的欧盟成员国造成巨大冲击，欧盟委员会对于意大利新政府所提交的2019年预算予以否决也完全在市场的意料之中。
在民粹主义蔓延的背景下，欧盟委员会应对意大利政府2019年预算将面对难以严肃财政纪律或导致欧盟分裂倾向加剧的两难选择
自特朗普上台以后，民粹主义存在着向全球蔓延的趋势，而欧盟也未能幸免。英国脱欧事件、民粹主义政党在比利时和意大利大选中的胜出，以及民粹主义势力在法国等其他不少国家内势力的上升就是明证，因此，以经济一体化为根本目标的欧盟正面临越来越大的内部挑战。
意大利是欧盟内仅次于德国和法国的第三大经济体，国民生产总值占到了欧盟GDP的13.20%；而在欧元区更是占到了16%以上，对于欧盟具有战略和标志性的意义。如何应对意大利坚持赤字超标的预算正在考验着欧盟维护欧盟统一的决心和智慧。
如果欧盟最终否决意大利的2019年预算草案，并按照相关公约对意大利处以高额罚款，则很有可能进一步激发意大利民粹主义势力对于欧盟和欧洲经济一体化的反感情绪，不排除意大利在极端情况下，退出欧元区，甚至退出欧盟的可能；而这无疑将成为欧洲一体化进程的重大倒退，在英国已经退欧的背景下，有可能在根本上动摇各国对于欧洲经济一体化的信心。
另一方面，如果欧盟向意大利做出妥协，允许其大幅度上调财政赤字，则意味着欧盟的相关财政纪律无法得到严格执行，其他境况与意大利相似的南欧国家有很大概率寻求效仿，从而致使欧盟控制成员国政府债务的努力前功尽弃，推升欧元区，乃至整个欧盟的债务风险水平，致使欧洲经济一体化进程出现倒退。
因为预算问题造成欧盟与意大利的彻底决裂对于双方而言都是不能承受之重，经过一系列的谈判，双方最后达成妥协的可能依然存在
虽然意大利2019年预算给欧盟委员会造成了很大困扰，但如果在12月3日欧元区财长们的月度例会上最终批准启动EDP程序，意大利如何应对也并不是一项简单的任务。退出欧元区，乃至欧盟，固然会给意大利带来汇率和更大的财政政策自由，但也需面对失去自由进入欧盟统一市场的通道，两者的利弊需要审慎的评估和判断。
另一方面，因为意大利经济增长乏力，目前其国债的相当大部分是由欧央行购买，这对维持意大利国债收益率，避免承担过高的财务成本起着非常重要的作用。一旦意大利和欧盟彻底决裂，意大利的财政赤字和政府债务水平恐将出现大幅上升，最终必将拖累意大利的经济增长。
从图8可以看出，在意大利新政府上台到向欧盟提交2019年预算的整个过程中，意大利的国债收益率持续震荡上行，而作为投资避险工具的德国国债收益率则不断小幅下降，德意国债利差不断走扩。但在11月21日欧盟再次否决意大利预算，宣称即将启动DEP程序后，意大利国债收益率和德意国债利差均出现了下行。其原因就在于双方在坚持强硬立场的同时，都展示了某种善意和灵活性。
欧盟在否决意大利预算的同时，一直强调，增加财政赤字的推高意大利政府的债务水平，而更高债务水平的后果最后还是需要由意大利民众承担，而通过增加赤字的方法刺激经济增长的选择对于意大利自身也是得不偿失。
从意大利方面看，在得知欧盟的否决后，意大利民粹主义政府副总理、联合执政的北方联盟党首萨尔维尼曾表示，他相信可以避免欧盟制裁，对“小幅调整”预算案持开放态度，并准备好“与任何人对话”；而随后意大利财长特里亚则表示，欧盟置评意大利、且不认同意大利预算政策的理由令人遗憾。意大利公共预算是受控的，债务占GDP比重将会下滑。若意大利与欧盟的意见分歧出现戏剧性变化将伤害经济，因此愿意寻找解决方案，以避免出现这种改变。
因为即使12月3日欧元区财长们的月度例会上最终批准启动EDP程序，意大利仍然会有最高6个月的时间调整其2019年预算，双方再次期间通过协商塔城协议的可能性依然存在。相对来说，意大利在将结构性预算控制在欧盟要求之内，但适当增加其他预算；同时欧盟承诺对包括意大利在内的部分经济体提供经济结构性改革的支持是一种可能性较大的结果。在极端情况下，不排除意大利最终寻求退出欧元区，以实现增加通过汇率工具调控经济的手段；但意大利最终选择脱离欧盟，放弃欧盟统一市场的可能性极小。
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