王軍 中國政法大學公司法與投資保護研究所副所長
網約車在我國是先有市場存在，後有行政監管。因此，已經從事網約車業務的平臺、車輛和司機都面臨事後合規化的要求。
具體而言，合規化就是按照2016年7月交通部等七部委聯合制定的《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》以及各地陸續公佈的地方實施細則，從事網約車業務的平臺、車輛和司機必須完成行政許可、登記、備案等手續才能開展業務，不符合要求的必須停止營運。
在今年5月和8月連續發生兩起滴滴順風車乘客遇害案後，交通主管部門加大了網約車合規化的推進力度。但是，無論是平臺還是車輛和司機，在各地的合規化過程中普遍遇到一些困難，推進遲緩。中國信息通信研究院政策與經濟研究所監管研究部副主任李強治今年7月末公佈的階段性研究成果顯示：目前全國網約車細則文件覆蓋率為62．1％，99％以上的網約車司機不合規。
固然有一部分車主和司機考慮營運成本和風險，不願意合規化。但更為重要的原因在於，許多城市的網約車監管細則設定了過高甚至無法逾越的准入門檻；同時，一些地方的監管機關又在監管規章之上增設了更多的行政許可事項和條件，抬高了合規成本。
這造成了目前網約車合規化進程中的僵局：一方面，網約車監管規章和地方細則陸續公佈，條塊密織的監管之網恢宏鋪開，合規化似乎勢不可擋；另一方面，合規門檻高，合規難、合規貴，甚至許多人沒有資格去合規，已經從事網約車業務的人員絕大部分難以或無法合規。有法規而不執行，或者有選擇地執行，顯然不符合法治要求。但不計後果強行清除全部不合規車輛，則勢必導致服務供給斷崖式下跌，嚴重影響城市（尤其是大城市）居民的出行質量，同時也對業內人員的就業和收入造成衝擊，給各地的就業環境和社會穩定帶來不可忽視的壓力。這就是本文所說的“合規僵局”。
但是，並不是所有地方都存在上述“合規僵局”。例如，安徽蕪湖通過“公平競爭審查”，廢除不合理的准入條件、突破監管困境的做法，就可以說是遍地“僵局”中的一股清流。
本文旨在闡明：網約車監管規章不是非要設置高難而苛刻的准入標準；“高門檻”不一定就是“好監管”，合規僵局完全可以避免。而要突破合規僵局，推進傳統行業升級轉型，實現多贏，關鍵在於監管者“解放思想”。
一、什麼原因造成合規僵局
當前網約車監管的基本思路是，把網約車作為一種新型服務（即“網絡預約出租汽車服務”）納入原有的出租車監管體系。
根據2016年7月公佈的暫行辦法，所有原來從事網約車服務的從業人員只有兩個選擇：要麼按照監管要求註冊為全職的網約車從業者（包括將符合標準的車輛變更為營運車輛），要麼退出這個行業。兼職網約車服務（即以非營運車輛提供營利性服務）是不允許的，即便司機和車輛符合平臺設置的資質、安全和保險條件。非營運車輛儘管可以作“順風車”，但由於順風車的非營利屬性，其日接單量（每日限2至8單不等）和收費金額都有限制，不可能替代原有的兼職網約車。
簡單地說，要麼全職，要麼不做；兼職網約車或者汽車共享，也即作為網約車發展根基的分享經濟的特徵，是不見容於目前的監管體系的。
學者李強治公佈的數據顯示，截至2018年7月，全國共有210個城市（包括4個直轄市和206個地級市）出臺了網約車實施細則。在暫行辦法確定的監管思路之下，許多城市果然就按照原有出租車行業的監管理念制定了網約車實施細則，其特點可以說是“限”字當頭。
對車輛，許多城市在軸距、車價、排量、功率、車身尺寸、車齡等方面設定了高於傳統巡遊出租車的標準。這些標準顯然與服務質量和安全水平沒有關係，但提高了合規成本。例如，大連、蘭州等17個城市要求車輛軸距大於2700毫米；廈門、大連、佛山要求發動機排量不低於2．0L或1．8T，或功率不低於 110kw；18個城市要求車價高於15萬元，近一半城市要求車價高於12萬元或當地巡遊車平均價格的1．3倍以上。此外，全國有80多個城市對網約車准入車齡提出了較高要求，廣州、青島等地要求車輛必須是1年內的新車，福州、廈門等60多個城市要求車齡不滿3年。
對司機，一些城市規定了戶籍限制。在北京、天津這些網約車用戶量較高的城市，地方細則只允許有本地戶籍的司機申請網約車從業資格。在資格考試上，有些地方的考題設置了與服務質量無關、不必要的難題。有的地方仍然在用考傳統出租車司機的方式考網約車司機。例如，一位通過考試的有某一線大城市戶籍的網約車司機告訴筆者，資格考試中最難的是識別街道路線，尤其是那些小街道。實際上，在有地圖導航的條件下，司機沒有必要像傳統出租車司機那樣必須成為“活地圖”才能提供優質服務。
對平臺，許多城市實際上增設了行政許可的條件。例如，網約車平臺的線上服務本來是跨地域的，但許多城市要求平臺公司必須在本地設立分公司之後才能申請網約車平臺資格。目前全國將近300個地級市，如果每個地級市都要設立分公司，平臺的經營成本和申請難度顯然大幅加重。
今年2月，交通運輸部出臺《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，要求自3月1日起，網約車平臺企業數據傳輸至部級平臺後，由部級平臺實時轉發至相關省級平臺及城市監管平臺。事實上，有些城市的本地監管系統尚未建成，接入平臺數據目前還無法操作。增設行政許可條件同樣增加了合規成本，使得很多地方的合規化進程遲緩下來或者處於停滯狀態。
二、合規僵局有什麼後果
合規僵局的直接結果就是網約車服務供給減少。這是不難理解的。
許多網約車全職從業者自知難以或者無法合規化，於是逐漸退出這個行業。原來兼職從事網約車服務的車主本來就沒有全職作網約車的打算，沒有必要為了每週幾單的收入去冒違規罰款的風險。因此，在北京這類超大城市，隨著交管部門查處非法營運力度的增強，網約車供給急劇減少、“打車難”重新浮現。
合規僵局令已進入行業並打算繼續營運的從業者難以形成穩定的就業預期。平臺經濟已成為我國勞動者就業的重要渠道。國家信息中心分享經濟研究中心今年3月發佈的《中國共享經濟發展年度報告（2018）》顯示，2017年我國提供共享經濟服務的人數約為7000萬，比上年增加1000萬人；共享經濟平臺企業員工數約716萬，比上年增加131萬，佔當年城鎮新增就業人數的9．7％。
另據首都經濟貿易大學中國新就業形態研究中心2017年和2018年發佈的報告，2016年至2017年，滴滴出行平臺的司機中，19％來自去產能行業，8％來自復員、轉業軍人，6％來自失業人員，7％來自零就業家庭。2017年6月至2018年6月，共有3066萬車主和司機在滴滴平臺獲得收入，其中大部分為工作時間較短的兼職人員，整體平均月收入水平為1979元。
筆者訪談的幾位尚未合規的某一線大城市司機，都很關心本地的戶籍限制能否放開，自己究竟能不能合法地開網約車。對很多網約車從業者來說，這樣一份時間相對自由、收入尚可維持家庭生計的工作，是有吸引力的。失去這份工作可能使他們的家庭在短期內陷入財務困境。
合規僵局也造成了出租車行業自身的割裂。儘管網約車被作為出租車行業的一部分納入進來，但是，新舊板塊一直難以融合，更遑論傳統巡遊出租車的升級轉型。一方面，傳統出租車公司的管理和利益分配模式嚴重落後，巡遊出租車司機流失嚴重，出租車職業日益缺乏就業吸引力。另一方面，由於平臺、車輛和司機的合規成本高，傳統出租車公司與網約車平臺在資源（包括車輛和司機）方面雙向流動的通道並不順暢。
對司機的戶籍限制是某一線城市網約車合規僵局的主要原因之一。的確，相關的管理條例規定，出租車駕駛員必須具備“本市常住戶籍”。但是，戶籍限制並不是一個好的管制手段，甚至可以說是很糟糕的辦法。且不說它直接違反了《就業促進法》規定的勞動者平等就業權，對外地勞動者構成歧視。單就出租車行業自身而言，戶籍限制實際上早已成為出租車行業自廢武功的損招。
近10年來，巡遊出租車職業對該城市本地人日益缺乏吸引力，司機大量流失，同時老司機到齡退休的越來越多，有本地戶籍的司機嚴重青黃不接。司機供給不足直接導致出租車服務的不足，出租車公司收入下降，這種局面反過來又加劇了出租車行業對就業者缺乏吸引力的局面，形成惡性循環。官方承認了一些極端情況，比如“部分企業為確保營收，招錄部分無出租汽車從業資格證的駕駛員開展非法經營”。
三、蕪湖為什麼沒有合規僵局
為什麼說蕪湖的網約車監管舉措是一股清流？
因為，在眾多城市設立高難度准入門檻的情況下，蕪湖通過公平競爭審查，降低了網約車准入條件；在多數城市陷入合規僵局的時候，蕪湖的網約車行業發展平穩，並正在帶動巡遊出租車業態的升級轉型。10月上旬，筆者走訪了蕪湖市交通局的主管領導，並與幾位出租車公司負責人、巡遊車司機和網約車司機交談。面對面的交流幫助筆者獲知了更多信息，一些疑惑得以釐清。
2017年7月，蕪湖市也出臺了自己的網約車細則。有直轄市和省會城市相關政策的示範，蕪湖市也像之前許多地方一樣對網約車平臺、車輛和司機設置了比較高的准入門檻。但是，細則發佈後，交通局很快發現，已有網約車從業者的合規化意願很低，符合標準的車輛很少，細則實際上很難“落地”。另一方面，由於合規門檻高，不合規的網約車照常運營，巡遊出租車司機對此牴觸情緒很大。行業維穩的壓力促使主管部門考慮修訂細則。
2017年11月，蕪湖市啟動對細則的審查和修訂工作。按照2016年頒行的《國務院關於在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》和國家發改委等部門2017年10月印發的《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》，對原網約車細則實施公平競爭審查。2018年5月，完成對細則的修訂。
修訂後的細則刪除了不必要、不合理或歧視性的准入條件，全面降低了准入門檻。主要包括：
首先，關於平臺准入條件，刪除了在本地設立分支機構的要求，平臺只需在蕪湖有服務機構即可；刪除了平臺數據信息接入市交通主管部門監管平臺的要求；不在要求平臺必須在蕪湖納稅。其次，對於車輛，放寬了車齡限制，從3年延長到5年，降低了車輛的軸距和排量要求，網約車的軸距和排量只須不低於巡遊車的軸距和排量。第三，司機方面，新細則將“取得市區居住證”改為“取得本市居住證”，降低了外地戶口司機取得網約車駕駛員證的難度；刪除了網約車駕駛員證6年有效的規定，意味著從業資格長期有效。最後，平臺、車輛和司機三證分別申請、分開許可，互不關聯。
蕪湖新細則實施時間不過6個月，現在斷言其效果為時尚早。但很明顯的是，蕪湖並未出現合規僵局。或者說，2017版舊細則造成的短暫僵局已經被2018版新細則成功破解。破解僵局的方法並不神秘，那就是根據本地實際情況和網約車安全營運的要求，降低市場準入門檻。截至10月初，蕪湖已有12家平臺取得經營許可證，將近600輛車輛取得道路運輸證，8000多名司機取得網約車從業資格。黑車橫行的狀況得以改觀。
在蕪湖，筆者訪談的四名合規網約車司機，職業背景和家庭收入情況各不相同，但他們選擇網約車職業的原因是相似的：網約車提供了一份時間相對靈活、收入比較穩定的工作。
另一場訪談中，一位老出租車司機對新細則的看法給筆者留下深刻印象。他說，新細則出臺後，出租車司機們“穩定下來”。什麼原因呢？因為，新細則給巡遊出租車司機提供了一條轉型出路，出租車司機也有機會開網約車。新細則把准入車齡延長為5年的目的之一，就是為了便於出租車司機帶車轉型。這位司機本人儘管還在一家公司開傳統的巡遊出租車，但他和很多出租車司機一樣也考取了網約車駕駛員資格證。
可見，降低網約車准入門檻，不僅擴大了網約車的供給，同時也起到了打通新舊業態之間的資源流動，為傳統出租車及其從業者提供轉型通道的作用。
四、合規僵局怎麼破
網約車合規僵局出現的根本原因是，一些地方細則在平臺、車輛和司機的准入上設定了與服務質量和安全無關的、不合理的高標準。
合規僵局應當引起網約車政策制定者的認真反思：為什麼合規化難以推進？監管細則是否符合國務院的簡政放權、公平競爭要求？是否不當限制了勞動者的平等就業權，減損了本地的就業機會？是否為新舊業態的融合發展、資源優化配置提供了必要條件？現有的准入標準是否過度限制了網約車服務的供給，是否造成了新的“打車難”？
11月初，國務院辦公廳發佈《關於聚焦企業關切進一步推動優化營商環境政策落實的通知》（國辦發〔2018〕104號），要求國家市場監管總局、國家發展改革委推進“公平競爭審查制度”，廢除妨礙“統一市場和公平競爭”的各種規範文件。
“公平競爭審查”為糾正各地的不合理准入規章提供了法制手段，同時也是破除網約車合規化僵局的良好契機。在這個方面，蕪湖的做法是有標杆意義的。儘管蕪湖細則不是每個城市都可以完全複製的，但實事求是，通過簡政放權、公平競爭審查，刪減“有害管制”和“冗餘管制”的思路，是各地可以學習的。
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