毛國民 廣東外語外貿大學政治與公共管理學院教授、博士、碩士生導師，國際移民研究中心主任
廣州是非洲人聚集度最高的中國城市，也是非洲人進出中國最主要的口岸。從上世紀90年代末迎來第一批非洲商人開始，廣州作為改革開放的前沿地帶，吸引了越來越多的非洲人。２０１７年，有３２萬人次非洲人經廣州口岸出入境。在“一帶一路”建設和中非合作論壇持續推進的背景下，中非人員往來必將更加密切。以在穗非洲移民為範本，結合廣州千年“蕃坊”治理智慧，從政府、社會、文化、技術多個層面發力，將有助於探索中國特色的移民管理體系。
從人數上看，雖然從廣州出入境的非洲人數量較大，但實際居留的人數不多，“三非”（非法入境、非法居留、非法就業）人數就更少。根據廣州市出入境管理支隊的統計，截止到2017年9月25日在穗合法居留的非洲人數量為1.31萬，再結合在廣州進行住宿登記的非洲人數據進行推算，在廣州的“三非”非洲人在3000人左右，遠非外界所說的30萬、50萬。此外，在穗非洲人也遠非一些媒體描述的那樣，是違法犯罪的高發群體。根據廣州市公安局的數據，在2015年到2017年，在穗非洲人違法犯罪總量為154人，佔在穗外國人犯罪總數的比例為12%，並且呈現逐年下降趨勢。
而如能“善治”在穗非洲人有利於中國的發展。中國與非洲在發展上有很大的互補性，而這些來廣州“淘金”的非洲商人就是完成此“互補”的最重要“中介”和“搬運工”。從外交戰略看，歷史上非洲就是我們重要的戰略伙伴，“善治”在穗非洲人有利於推進“一帶一路”倡議在非洲的實施，有利於構建非洲命運共同體。從經濟上看，“善治”在穗非洲人有利於拓展龐大的非洲市場，推進中國與非洲國家的國際產能合作。從大國影響塑造看，開放的中國需要吸引高層次人才，發展中的中國需要包容。
目前，廣州在非洲人治理上已取得良好成績，如構建“大外管”格局，完善了在穗非洲人管理工作聯席會議工作機制，推動了在穗非洲人綜合治理；培育了“1+6”基層外國人服務管理模式，樹立了“全員涉外，等同管理”的理念，形成涉外綜合區域管理模式、涉外企業單位管理模式、涉外商貿市場管理模式、涉外交通樞紐管理模式、涉外高校人員管理模式和駐穗領館安保管理模式等6類可複製的基層工作經驗模式。但是，因在穗非洲人的特殊性，其治理工作也面臨諸多困境。從政府層面看，多頭管理、立法滯後的情況有待改進；從社會層面看，在穗非洲人與本土居民衝突明顯，未形成共生關係；從文化層面看，在穗非洲人融入當地生活有困難；從技術層面看，在穗非洲人信息割裂，缺少大數據整合平臺。
新時代，日益全球化的中國勢必會迎來更多的國際移民。如何對其進行更好管理，成為考驗我國治理水平的一道難題。我們不可能盲目照搬西方國際移民的治理方法，但可以借鑑其先進理念，再結合中國國情、地方實際，探索出有中國特色的移民管理體系。在穗非洲移民的管理就可以成為一個良好範本。
政府層面，應該兼備管理與服務職能。今年4月，我國已正式組建移民管理局，邁出了統一管理的重要一步。在此基礎上，政府還應繼續加強頂層設計。第一，我國應健全機制，實行外籍移民“閉合式管理”，彌合部門間的溝通障礙，建設一個外交部、公安部、海關、檢疫等部委數據互通的數據庫。第二，政府應完善政策，改革外籍人才引進和居留程序，減少“三非”，真正留住國際一流人才。第三，政府應完善簽證政策，加快入境生物特徵提取，從源頭杜絕重複簽證和身份造假。第四，要轉變治理理念，實現從“管”到“服”的轉型，通過政府購買服務等方式，調動社會力量幫助移民實現社區安置和融入。
社會層面，應吸收“蕃坊”經驗，實現以非“治”非。首先，在外籍移民聚集的社區內，邀請外籍居民擔任居民委員會委員，參與社區管理和服務。其次，發揮非洲商會等社會組織作用，利用其解決訴求、完善服務、化解糾紛、防範風險，解決政府“想幹而不能幹”“想為而無力”的事情。最後，應充分利用非洲留學生資源，架起中非友誼橋樑。如廣州市內數十所高校，集聚了諸多非洲裔青年留學精英人才，僅廣東外語外貿大學就有非洲裔留學生871人。在校期間，這些留學生可以成為廣州與在穗非洲人之間的橋樑，也可以成為志願者參與其服務與管理。在2017年頒發的《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》政策引領下，吸引一批非洲留學生留下來，進入在穗非洲人管理的相關部門，利用他們的影響力，積極配合廣州對在穗“三非”人員進行的管理和服務工作。
文化層面，應加強文化溝通，講好“中非合作故事”。一方面，應對在穗非洲人進行中國國情教育。政府及其有關部門應當通過各種方式向在穗非洲人宣傳有關法律法規，使其瞭解中國和廣州市外國人管理和服務的政策措施。進而，鼓勵商業機構和社會服務機構，向非洲人開展中文課堂課程，舉辦各種中外文化交流、娛樂和體育活動，增進相互瞭解。另一方面，我們要講好“中國人在非洲的故事”和“非洲人在中國的故事”，打破西方媒體在國際上的話語壟斷。媒體既要採訪和報道中國人在非洲的真實生活，如援助鐵路、醫院、教育等，也要報道非洲人在中國的真實生活，如學中文、做義工等，改變民眾對非洲人的刻板印象。特別是對非洲留學生，他們回國後有部分成為國家領導人、政府要員和企業精英。培養他們的中國情懷，讓他們回非洲並講好中國的故事，對中非友誼和國家外交戰略都有重大意義。
技術層面，應運用先進技術，加強“智慧”治理。比如，政府可以引入大數據管理，建立專門的“在穗非洲人信息監控與分析平臺”。採用手機實名制，綁定身份和護照信息，發揮大數據收集、定期發送信息和宣傳等功能。利用手機定位功能，解決“只知他們來了卻不知道現在在哪”的難題，降低管理成本、降低安全事故風險。政府還可以利用大數據挖掘技術，如通過語言的特殊性、“非洲關鍵詞”等進行捕捉和監控，防患於未然。另一方面，可建設“智慧在穗非洲人聚集區”工程，通過智慧終端對在穗非洲人進行管理和服務。
不拒眾流，方為江海。中國正從移民來源國向移民來源國、過境國和目的國的多重角色轉變，要堅持以開放、包容、公正的態度看待移民問題，充分肯定移民在經濟、社會、文化事業中的重要橋樑和紐帶作用，加強移民管理水平，展現中國智慧。
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