高培勇：财税改革40年的基本轨迹——始终服从服务于整体改革

•高培勇

中国社科院副院长、学部委员

经济研究所所长

今年是改革开放40年，中国财税体制走过了40年辉煌发展历程。40年来，以国家整体改革为目标、为主线、为统领，财税改革始终服从于、服务于整体改革的需要。近日，《中国财政》特约中国社会科学院副院长高培勇教授撰文《中国财税改革40年》，详细介绍了财税改革的基本轨迹、基本经验和基本规律，我们将分三篇刊发，今日刊发第一篇，敬请关注。

中国财税体制改革40年的历程，以改革的阶段性目标区分，可以大致归为五个既彼此独立又互为关联的阶段。其间所存在的一条上下贯通的主线索是，它始终作为整体改革的一个重要组成部分，服从于、服务于整体改革的需要。伴随着由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程，不断地对财税体制及其运行机制进行适应性的变革：以“财政公共化”匹配“经济市场化”，以“财政现代化”匹配“国家治理现代化”。具体而言，就是以“公共财政体制”匹配“社会主义市场经济体制”，以“现代财政制度”匹配“现代国家治理体系和治理能力”。这一成功实践的背后，则是建立在深刻认知财税体制及其运行机制客观规律基础上形成的理论支撑：经济的市场化必然带来财政的公共化，国家治理的现代化要求和决定着财政的现代化。站在新的历史起点上，围绕财税体制改革的焦点、难点和痛点打一场攻坚战，加快建立现代财政制度，是中国特色社会主义新时代财税体制改革的必由之路。

（一）

1978—1994年：

发端于1978年的中国经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”——通过“放权让利”激发各方面的改革积极性，激活被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。

在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度，分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局——相对接，便有了如下的若干改革举措：

1978年，党的十一届三中全会召开，作出党和国家工作中心转移到经济建设上来的战略抉择。图为十一届三中全会通过会议公报。

——在国家与企业之间的分配关系上，实行“减税让利”。从1978年起，先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二部利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。

财政的“放权让利”是改革开放的主基调和助推器，从1978 年起，先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二部利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。图为实行保利润、保技术改造，利税与工资总额挂钩的“两保一挂”承包经营责任制的北京重型机器厂。

——在中央与地方之间的财政分配关系上，实行“分灶吃饭”。从1980年起，先后推出了“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。

1980年，改革开放后首批中外合资企业诞生。为适应这种变化，1980年9月和1981年12月,由第五届全国人民代表大会第三次和第四次会议分别通过《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和《中华人民共和国外国企业所得税法》，直至2008年“两法”合并，我国一直实行内外有别的“复税制”。图为首批被批准设立的中外合资企业中国迅达电梯有限公司。

——在税收制度建设上，实行“复税制”。从1980 年起，通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等方面的改革，改变了相对单一化的税制格局，建立起了一套以流转税、所得税为主体，其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。

——在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。以大量和各种类型的财政支出铺路，配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域的改革举措的出台。

上述的这些改革举措，对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进所发挥的作用，可以说是奠基性的。然而，无论放权还是让利，事实上都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。一方面，伴随着各种“放权”、“让利”举措的实施，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重迅速下滑。另一方面，财政支出并未随之下降，反而因“放权”、“让利”举措的实施而出现了急剧增加。与此同时，在财政运行机制上也出现了颇多的紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环非财政部门介入财政分配等问题，相当普遍，随处可见。

“两个比重”迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果，不仅财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，而且中央财政已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。从1979年至1993年，除了1985年财政收支略有结余之外，其余年份均出现财政赤字，且呈逐年加大之势。 从1979年起，政府恢复了中断长达20 年之久的外债举借。1981年，又开始以发行国库券的形式举借内债。后来，又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。以中央财政债务依存度［债务收入/(中央财政本级支出+ 中央财政债务支出)］而论，到1993年，已经达到59.63%的国际罕见水平。这意味着，当年中央财政本级支出中的一半以上，要依赖于举债或借款收入来解决。

财政的“放权让利”却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。1981年开始以发行国库券的形式举借内债，后来又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年，国家财政的债务发行收入规模已经达到739.22 亿元。图为北京街头人们排队购买国库券。

（二）

1994—1998年：

踏上制度创新之路

如此的困难境况，很快让人们意识到“放权让利”的改革不可持续，财税体制改革要由侧重于利益格局的调整转向新型体制的建立。绝非巧合，随着1992年10月中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标，1993年11月召开的中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。于是，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，从1994年起，财税体制改革踏上了制度创新之路：

中共十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以建立适应社会主义市场经济的财税体制为着眼点，从1994年起，财税体制改革踏上了制度创新之路。图为全会通过会议公报。

这是一个很重要的转折。在此之前所推出的财税体制改革举措，多是围绕利益格局的调整而展开的。而且，是在整体改革目标定位尚待明晰的背景下谋划的。这一轮财税体制改革的显著不同之处，就在于它突破了以往“放权让利”思路的束缚，走上了转换机制、制度创新之路：从重构适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制入手，在改革内容与范围的取舍上，既包含有利益格局的适当调整，更注重于新型财税体制的建立。着重财税体制及其运行机制的转换，正是1994 年财税体制改革的重心所在。

1994 年，我国开始大刀阔斧地进行分税制财税体制改革，建立以增值税为主体，消费税和营业税为补充的流转税制，统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制，完善所得税制，全面搭建了一个新型的税收制度体系。同时，按照税种统一划分中央税、地方税和中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，分设中央税务机构和地方税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度。图为北京市国家税务局、北京市地方税务局成立大会。

时至今日，我们所颇为看重并为之自豪的发生在中国财税领域的一系列转折性变化，比如财政收入步入持续快速增长的轨道、“两个比重”持续下滑的局面得以根本扭转、财政的宏观调控功能得以改进和加强、国家与国有企业之间的利润分配关系有了基本的规范等等，正是1994年财税体制改革所收获的成果。可以说，1994年的财税体制改革，为我们初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架。

（三）

1998—2003年：

构建公共财政体制框架

1994年的财税体制改革，固然使中国财税体制走上了制度创新之路，但并没有解决问题的全部。因为说到底，1994 年财税体制改革所覆盖的，还只是当时纳入预算视野的政府收支。游离于体制之外的政府收支，则没有进入视野。而且，1994年财税体制改革所着眼的，也主要是以税收制度为代表的财政收入一翼的制度变革。至于另一翼——财政支出的调整，虽有涉及，但并未作为重点同步进行。于是，在上个世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的“税费改革”以及财政支出管理制度的改革，先后进入财税体制改革的重心地带并由此将改革带上了财税体制整体框架的重新构造之路——构建公共财政体制框架。

最初的提法，是所谓“费改税”。其主要初衷是通过将五花八门的各种收费改为统一征税的办法来减轻企业和居民的负担。后来，逐渐发现，现存政府收费的种种弊端，并非出在政府收费本身。现存的、被称为政府收费的大量项目，既未经过人民代表大会的审议，又基本不纳入预算，而是由各部门、各地区自立规章，作为自收自支的财源，或归入预算外收入，或进入制度外收入，直接装入各部门、各地区的“小金库”。因而，它实质是一种非规范性的政府收入来源。“费改税”的目的显然不是要将本来意义的政府收费统统改为征税，而是以此为途径，将非规范性的政府收入纳入规范化轨道。于是，“费改税”开始跳出“对应调整”的套路而同包括税收在内的整个政府收入盘子的安排挂起钩来。也正是在这样的背景之下，“费改税”一词为“税费改革”所取代，进而被赋予了规范政府收入行为及其机制的特殊意义。

在“税费改革”日渐深入并逐步取得成效的同时，财政支出一翼的改革也在紧锣密鼓地进行中。先后进入改革视野的有：财政支出结构由专注于生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域的优化调整；推行以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；实行由财政(国库)部门集中收纳包括预算内外收入在内的所有政府性收入，且由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”；推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。

然而，这些调整终归只是财税体制及其运行机制的局部而非全局，人们终于达成了共识：零敲碎打型的局部调整固然重要，但若没有作为一个整体的财税体制及其运行机制的重新构造，并将局部的调整纳入整体财税体制及其运行机制的框架之中，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制及其运行机制。于是，将包括收入、支出、管理以及体制在内的所有财税改革事项融入一个整体的框架之中，并且作为一个系统工程加以推进。在赋予公共财政中国特色意义的基础上，以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机，决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建公共财政基本框架。正是从那个时候起，作为一个整体的改革目标的明确定位，公共财政体制框架的构建正式进入财税体制改革轨道。

（四）

2003—2012年：

进一步完善公共财政体制

2003年10月，中共十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在这份历史性文献中，根据公共财政体制框架已经初步建立的判断，作出了进一步健全和完善公共财政体制的战略部署。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分，将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘，从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案，也就成了题中应有之义。以此为契机，又开始了旨在进一步完善公共财政体制的一系列操作。

（五）

2012年至今：

现代财政制度

在中国的发展史上，2012 年是一个十分重要的转折点。这一年，中共十八大召开，开启了中国特色社会主义走入新时代的征程。也是在这一年，延续多年的中国经济发展速度、结构和动力格局发生重大变化。还是从这一年起，改革开放进入攻坚期和深水区。在新的历史起点上全面深化改革，实现经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制改革的联动，作为一种历史的选择而提至我们面前。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观棋局，以建立现代财政制度为目标，新一轮财税体制改革由此展开。

2013年11月，中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观棋局，以建立现代财政制度为目标，新一轮财税体制改革由此展开。在这一过程中，新预算法的颁布实施可谓里程碑事件，新预算法使现代预算管理制度的基本理念得以明确，为现代财政制度建立明确了方向。

——就中央和地方财政关系改革而言，有别于以往围绕中央或地方财力增减而定改革方案的做法，新一轮中央和地方财政关系改革的目标，被锁定于“发挥中央和地方两个积极性”，构建现代中央和地方财政关系新格局。

从2013年11月到中共十九大，在为期4年多的时间里，作为阶段性的改革成果，新一轮财税体制改革在如下几个方面取得了相应进展：

——在预算管理制度改革领域，2015年1月，正式颁布并实施了以覆盖全部政府收支为主要着眼点的新预算法。并且，围绕新预算法颁布了一系列旨在规范政府收支行为的制度。以此为基础，现代预算管理制度的若干基本理念得以确立，以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立，预决算公开透明也取得一定成效，等等。

——在税收制度改革领域，作为间接税制度改革的重要内容，营改增全面推开且简并了增值税税率，资源税改革顺利推进，消费税征收范围逐步拓展，环境保护税正式开征。与此同时，以颁布深化国税、地税征管体制改革方案》为标志，税收征管体制改革开始启动。

——在中央和地方财政关系改革领域，以全面实施营改增为契机，2016年4月底，公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。作为未来2—3 年的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。2016年8月，又发布了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》。根据这一指导意见，到2020年，要基本完成主要领域改革，并逐步规范化、法律化，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。

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