高培勇：財稅改革40年的基本軌跡——始終服從服務於整體改革

•高培勇

中國社科院副院長、學部委員

經濟研究所所長

今年是改革開放40年，中國財稅體制走過了40年輝煌發展歷程。40年來，以國家整體改革為目標、為主線、為統領，財稅改革始終服從於、服務於整體改革的需要。近日，《中國財政》特約中國社會科學院副院長高培勇教授撰文《中國財稅改革40年》，詳細介紹了財稅改革的基本軌跡、基本經驗和基本規律，我們將分三篇刊發，今日刊發第一篇，敬請關注。

中國財稅體制改革40年的歷程，以改革的階段性目標區分，可以大致歸為五個既彼此獨立又互為關聯的階段。其間所存在的一條上下貫通的主線索是，它始終作為整體改革的一個重要組成部分，服從於、服務於整體改革的需要。伴隨著由經濟體制改革走向全面深化改革的歷史進程，不斷地對財稅體制及其運行機制進行適應性的變革：以“財政公共化”匹配“經濟市場化”，以“財政現代化”匹配“國家治理現代化”。具體而言，就是以“公共財政體制”匹配“社會主義市場經濟體制”，以“現代財政制度”匹配“現代國家治理體系和治理能力”。這一成功實踐的背後，則是建立在深刻認知財稅體制及其運行機制客觀規律基礎上形成的理論支撐：經濟的市場化必然帶來財政的公共化，國家治理的現代化要求和決定著財政的現代化。站在新的歷史起點上，圍繞財稅體制改革的焦點、難點和痛點打一場攻堅戰，加快建立現代財政制度，是中國特色社會主義新時代財稅體制改革的必由之路。

（一）

1978—1994年：

發端於1978年的中國經濟體制改革是從分配領域入手的。最初確定的主調，便是“放權讓利”——通過“放權讓利”激發各方面的改革積極性，激活被傳統經濟體制幾乎窒息掉了的國民經濟活力。

在改革初期，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財政上的管理權。政府能夠且真正讓出的“利”，主要是財政在國民收入分配格局中所佔的份額。這一整體改革思路與財稅體制自身的改革任務——由下放財權和財力入手，打破或改變“財權集中過度，分配統收統支，稅種過於單一”的傳統體制格局——相對接，便有了如下的若干改革舉措：

1978年，黨的十一屆三中全會召開，作出黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來的戰略抉擇。圖為十一屆三中全會通過會議公報。

——在國家與企業之間的分配關係上，實行“減稅讓利”。從1978年起，先後推出了企業基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二部利改稅、各種形式的盈虧包乾制和多種形式的承包經營責任制等制度。

財政的“放權讓利”是改革開放的主基調和助推器，從1978 年起，先後推出了企業基金制、利潤留成制、第一步利改稅、第二部利改稅、各種形式的盈虧包乾制和多種形式的承包經營責任制等制度。圖為實行保利潤、保技術改造，利稅與工資總額掛鉤的“兩保一掛”承包經營責任制的北京重型機器廠。

——在中央與地方之間的財政分配關係上，實行“分灶吃飯”。從1980年起，先後推出了“劃分收支、分級包乾”、“劃分稅種、核定收支、分級包乾”以及“收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增長分成、上解遞增包乾、定額包乾、定額補助”等多種不同的體制模式。

1980年，改革開放後首批中外合資企業誕生。為適應這種變化，1980年9月和1981年12月,由第五屆全國人民代表大會第三次和第四次會議分別通過《中華人民共和國中外合資經營企業所得稅法》和《中華人民共和國外國企業所得稅法》，直至2008年“兩法”合併，我國一直實行內外有別的“復稅制”。圖為首批被批准設立的中外合資企業中國迅達電梯有限公司。

——在稅收制度建設上，實行“復稅制”。從1980 年起，通過建立涉外稅制、建立內資企業所得稅體系、全面調整工商稅制、建立個人所得稅制、恢復和改進關稅制度、完善農業稅等方面的改革，改變了相對單一化的稅制格局，建立起了一套以流轉稅、所得稅為主體，其他稅種相互配合的多稅種、多環節、多層次徵收的復稅制體系。

——在與其他領域改革的配合上，給予“財力保障”。以大量和各種類型的財政支出鋪路，配合並支撐了價格、工資、科技、教育等相關領域的改革舉措的出臺。

上述的這些改革舉措，對於換取各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩推進所發揮的作用，可以說是奠基性的。然而，無論放權還是讓利，事實上都是以財政上的減收、增支為代價的。主要由財稅擔綱的以“放權讓利”為主調的改革，卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。一方面，伴隨著各種“放權”、“讓利”舉措的實施，財政收入佔GDP的比重和中央財政收入佔全國財政收入的比重迅速下滑。另一方面，財政支出並未隨之下降，反而因“放權”、“讓利”舉措的實施而出現了急劇增加。與此同時，在財政運行機制上也出現了頗多的紊亂現象。諸如擅自減免稅、截留挪用財政收入、花錢大手大腳、搞財政資金體外循環非財政部門介入財政分配等問題，相當普遍，隨處可見。

“兩個比重”迅速下降並持續偏低、財政支出迅速增長以及財政運行機制陷於紊亂狀態的一個重要結果，不僅財政赤字逐年加大，債務規模日益膨脹，而且中央財政已經達到了難以擔負宏觀調控之責的空前水平。從1979年至1993年，除了1985年財政收支略有結餘之外，其餘年份均出現財政赤字，且呈逐年加大之勢。 從1979年起，政府恢復了中斷長達20 年之久的外債舉借。1981年，又開始以發行國庫券的形式舉借內債。後來，又先後發行了重點建設債券、財政債券、國家建設債券、特別國債和保值公債。以中央財政債務依存度［債務收入/(中央財政本級支出+ 中央財政債務支出)］而論，到1993年，已經達到59.63%的國際罕見水平。這意味著，當年中央財政本級支出中的一半以上，要依賴於舉債或借款收入來解決。

財政的“放權讓利”卻使財政收支運行自身陷入了不平衡的困難境地。1981年開始以發行國庫券的形式舉借內債，後來又先後發行了重點建設債券、財政債券、國家建設債券、特別國債和保值公債。1993年，國家財政的債務發行收入規模已經達到739.22 億元。圖為北京街頭人們排隊購買國庫券。

（二）

1994—1998年：

踏上制度創新之路

如此的困難境況，很快讓人們意識到“放權讓利”的改革不可持續，財稅體制改革要由側重於利益格局的調整轉向新型體制的建立。絕非巧合，隨著1992年10月中共十四大正式確立社會主義市場經濟體制的改革目標，1993年11月召開的中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。於是，以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為著眼點，從1994年起，財稅體制改革踏上了制度創新之路：

中共十四屆三中全會通過了《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為著眼點，從1994年起，財稅體制改革踏上了制度創新之路。圖為全會通過會議公報。

這是一個很重要的轉折。在此之前所推出的財稅體制改革舉措，多是圍繞利益格局的調整而展開的。而且，是在整體改革目標定位尚待明晰的背景下謀劃的。這一輪財稅體制改革的顯著不同之處，就在於它突破了以往“放權讓利”思路的束縛，走上了轉換機制、制度創新之路：從重構適應社會主義市場經濟體制的財稅體制及其運行機制入手，在改革內容與範圍的取捨上，既包含有利益格局的適當調整，更注重於新型財稅體制的建立。著重財稅體制及其運行機制的轉換，正是1994 年財稅體制改革的重心所在。

1994 年，我國開始大刀闊斧地進行分稅制財稅體制改革，建立以增值稅為主體，消費稅和營業稅為補充的流轉稅制，統一內資企業所得稅、建立統一的個人所得稅制，完善所得稅制，全面搭建了一個新型的稅收制度體系。同時，按照稅種統一劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央稅務機構和地方稅務機構，實行中央對地方稅收返還和轉移支付制度。圖為北京市國家稅務局、北京市地方稅務局成立大會。

時至今日，我們所頗為看重併為之自豪的發生在中國財稅領域的一系列轉折性變化，比如財政收入步入持續快速增長的軌道、“兩個比重”持續下滑的局面得以根本扭轉、財政的宏觀調控功能得以改進和加強、國家與國有企業之間的利潤分配關係有了基本的規範等等，正是1994年財稅體制改革所收穫的成果。可以說，1994年的財稅體制改革，為我們初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制的財稅體制及其運行機制的基本框架。

（三）

1998—2003年：

構建公共財政體制框架

1994年的財稅體制改革，固然使中國財稅體制走上了制度創新之路，但並沒有解決問題的全部。因為說到底，1994 年財稅體制改革所覆蓋的，還只是當時納入預算視野的政府收支。遊離於體制之外的政府收支，則沒有進入視野。而且，1994年財稅體制改革所著眼的，也主要是以稅收制度為代表的財政收入一翼的制度變革。至於另一翼——財政支出的調整，雖有涉及，但並未作為重點同步進行。於是，在上個世紀90年代後期，以規範政府收支行為及其機制為主旨的“稅費改革”以及財政支出管理制度的改革，先後進入財稅體制改革的重心地帶並由此將改革帶上了財稅體制整體框架的重新構造之路——構建公共財政體制框架。

最初的提法，是所謂“費改稅”。其主要初衷是通過將五花八門的各種收費改為統一徵稅的辦法來減輕企業和居民的負擔。後來，逐漸發現，現存政府收費的種種弊端，並非出在政府收費本身。現存的、被稱為政府收費的大量項目，既未經過人民代表大會的審議，又基本不納入預算，而是由各部門、各地區自立規章，作為自收自支的財源，或歸入預算外收入，或進入制度外收入，直接裝入各部門、各地區的“小金庫”。因而，它實質是一種非規範性的政府收入來源。“費改稅”的目的顯然不是要將本來意義的政府收費統統改為徵稅，而是以此為途徑，將非規範性的政府收入納入規範化軌道。於是，“費改稅”開始跳出“對應調整”的套路而同包括稅收在內的整個政府收入盤子的安排掛起鉤來。也正是在這樣的背景之下，“費改稅”一詞為“稅費改革”所取代，進而被賦予了規範政府收入行為及其機制的特殊意義。

在“稅費改革”日漸深入並逐步取得成效的同時，財政支出一翼的改革也在緊鑼密鼓地進行中。先後進入改革視野的有：財政支出結構由專注於生產建設領域逐步擴展至整個公共服務領域的優化調整；推行以規範預算編制和分類方法、全面反映政府收支狀況為主要著眼點的“部門預算制度”；實行由財政(國庫)部門集中收納包括預算內外收入在內的所有政府性收入，且由國庫單一賬戶集中支付政府部門所有財政性支出的“國庫集中收付制度”；推進將政府部門的各項直接支出逐步納入向社會公開競價購買軌道的“政府採購制度”。

然而，這些調整終歸只是財稅體制及其運行機制的局部而非全局，人們終於達成了共識：零敲碎打型的局部調整固然重要，但若沒有作為一個整體的財稅體制及其運行機制的重新構造，並將局部的調整納入整體財稅體制及其運行機制的框架之中，就不可能真正構建起適應社會主義市場經濟的財稅體制及其運行機制。於是，將包括收入、支出、管理以及體制在內的所有財稅改革事項融入一個整體的框架之中，並且作為一個系統工程加以推進。在賦予公共財政中國特色意義的基礎上，以1998年12月15日舉行的全國財政工作會議為契機，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構建公共財政基本框架。正是從那個時候起，作為一個整體的改革目標的明確定位，公共財政體制框架的構建正式進入財稅體制改革軌道。

（四）

2003—2012年：

進一步完善公共財政體制

2003年10月，中共十六屆三中全會通過了《關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。在這份歷史性文獻中，根據公共財政體制框架已經初步建立的判斷，作出了進一步健全和完善公共財政體制的戰略部署。認識到完善的公共財政體制是完善的社會主義市場經濟體制的一個重要組成部分，將完善公共財政體制放入完善社會主義市場經濟體制的棋盤，從而在兩者的密切聯繫中謀劃進一步推進公共財政建設的方案，也就成了題中應有之義。以此為契機，又開始了旨在進一步完善公共財政體制的一系列操作。

（五）

2012年至今：

現代財政制度

在中國的發展史上，2012 年是一個十分重要的轉折點。這一年，中共十八大召開，開啟了中國特色社會主義走入新時代的征程。也是在這一年，延續多年的中國經濟發展速度、結構和動力格局發生重大變化。還是從這一年起，改革開放進入攻堅期和深水區。在新的歷史起點上全面深化改革，實現經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制和生態文明體制改革的聯動，作為一種歷史的選擇而提至我們面前。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《關於全面深化改革若干重大問題的決定》。立足於全面深化改革的宏觀棋局，以建立現代財政制度為目標，新一輪財稅體制改革由此展開。

2013年11月，中共十八屆三中全會通過了《關於全面深化改革若干重大問題的決定》。立足於全面深化改革的宏觀棋局，以建立現代財政制度為目標，新一輪財稅體制改革由此展開。在這一過程中，新預算法的頒佈實施可謂里程碑事件，新預算法使現代預算管理制度的基本理念得以明確，為現代財政制度建立明確了方向。

——就中央和地方財政關係改革而言，有別於以往圍繞中央或地方財力增減而定改革方案的做法，新一輪中央和地方財政關係改革的目標，被鎖定於“發揮中央和地方兩個積極性”，構建現代中央和地方財政關係新格局。

從2013年11月到中共十九大，在為期4年多的時間裡，作為階段性的改革成果，新一輪財稅體制改革在如下幾個方面取得了相應進展：

——在預算管理制度改革領域，2015年1月，正式頒佈並實施了以覆蓋全部政府收支為主要著眼點的新預算法。並且，圍繞新預算法頒佈了一系列旨在規範政府收支行為的制度。以此為基礎，現代預算管理制度的若干基本理念得以確立，以四本預算構建的全口徑政府預算體系得以建立，預決算公開透明也取得一定成效，等等。

——在稅收制度改革領域，作為間接稅制度改革的重要內容，營改增全面推開且簡併了增值稅稅率，資源稅改革順利推進，消費稅徵收範圍逐步拓展，環境保護稅正式開徵。與此同時，以頒佈深化國稅、地稅徵管體制改革方案》為標誌，稅收徵管體制改革開始啟動。

——在中央和地方財政關係改革領域，以全面實施營改增為契機，2016年4月底，公佈了《全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。作為未來2—3 年的過渡方案，以2014年為基數，採取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。2016年8月，又發佈了《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。根據這一指導意見，到2020年，要基本完成主要領域改革，並逐步規範化、法律化，形成中央與地方財政事權和支出責任劃分的清晰框架。

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