自2005年歐盟碳排放交易體系（EU ETS）啟動以來，全球各地的碳排放體系紛紛建立；其他碳定價措施如碳稅也已在一些國家實施。然而，碳定價如何有效地促進交通燃料的清潔轉型並控制交通行業的溫室氣體排放，這對於全球能源和氣候變化政策決策者來講都是一個難題；由於交通行業的排放源的移動屬性以及需要協調眾多利益相關方，這都讓新政策的出臺和執行比較艱難。

我們不能簡單的說交通領域適合用某一種或幾種經濟政策進行碳排放的規制，但是其他國家的成功案例可能是值得政策制定者借鑑的。本文以美國加州以及瑞典的碳定價體系為例，來探討碳排放權交易和碳稅這兩種經濟措施在執行中可能對於我國交通部門能源轉型的借鑑意義。

加州交通部門去碳化案例：低碳燃料標準與碳排放權交易體系

加州的低碳燃料標準（LCFS, Low Carbon Fuel Standard）和碳排放權交易體系（ETS）是實現交通部門用能去碳化的兩項政策，目標都是儘可能減少高碳運輸燃料的使用，創造可負擔得起的低碳燃料替代品，並提供所需的基礎設施以支持這些低碳能源的使用。此外，這些政策也能保證化石燃料的成本更好地反映在工業和消費者決策中。加州政府認為僅靠碳定價或制定燃料碳排放標準是不足以使其交通運輸系統去碳化，這兩個政策的協同作用是加快加州未來交通部門低碳發展的重要基石[1]。

1、低碳燃料標準（LCFS）

加利福尼亞的低碳燃料標準規定了燃料的“碳強度”。它要求煉油企業和燃料進口企業減少與其銷售的燃料相關溫室氣體排放。此外，該計劃針對燃料整個生命週期的溫室氣體排放量，即生產和使用燃料所產生的排放量。 LCFS要求燃料碳強度逐漸降低，到2020年比2010年減少10％，它為清潔燃料創造了可靠的市場，會吸引公司對非石油燃料進行持續投資。LCFS政策還包括清潔汽車和燃料技術（如電力、氫氣和可持續生物燃料）的部署、清潔燃料基礎設施的建設、深化技術研究以及能源效率的提升等。

該標準為煉油企業和燃料進口企業提供了相當大的靈活性，為了達到標準他們既可以通過銷售碳強度低於標準的任何燃料，也可以通過購買其他銷售商的低碳信用來達到標準。因此，2011年至2016年間，加州替代燃料的使用量增長了50％，而這些燃料的平均碳強度下降了30％。因此，據報道該計劃減少了加州2500萬噸二氧化碳排放量。隨著道路上電動汽車數量的增加以及可再生能源發電量的增加，電力相關的減排量佔比也會逐漸提高。最後，LCFS降低了加州對石油的依賴，因其增加了低碳燃料在燃料行業的競爭力，大大減少了低碳燃料面臨的主要市場障礙。

在LCFS執行過程中，清潔燃料生產企業、部分汽車製造企業和車輛運營企業都是這個計劃的支持者。然而，LCFS也面臨過不少挑戰，並引起不同利益團體的法律訴訟，例如質疑實施LCFS的環境影響未得到充分研究、歧視來自美國其他州的低碳燃料。此外，石油行業的利益團體希望對於配額的價格予以限制以減低化石燃料提供商的成本，並遊說政府想獲得更多的免費配額，同時也試圖讓政府和公眾相信LCFS是一個應該終止的、多餘的計劃。

2、排放權交易體系 (ETS)

如果應用基於市場的機制比如排放權交易體系或者其他抵消措施，要覆蓋來自交通的排放也並非易事。加州將交通排放納入ETS的實踐是值得各地借鑑的。

加州的溫室氣體減排目標是到 2020年達到1990年溫室氣體排放水平，2030年在1990年溫室氣體排放水平的基礎上下降40%， 2050年在1990年溫室氣體排放水平的基礎上下降80%。在此目標的激勵下，加州於2012年啟動了ETS，當時並沒有覆蓋交通部門。從排放量行業分解來看，2015年加州的的溫室氣體覆蓋總量為4.4億噸二氧化碳當量（不包括土地利用，土地利用變化和林業, LULUCF），其中交通運輸量為1.7億噸二氧化碳當量，佔比39%（圖1）。

圖1. 加州2015年溫室氣體排放來源分解

來源：California Air Resource Board, Link: https://www.arb.ca.gov/cc/inventory/data/data.htm

2015年加州開始ETS的第二履約期時，交通運輸能源首次被納入了，要求燃料供應商現在必須為其出售的化石燃料獲得配額[2]。總的來說，加州ETS為燃料供應商提供了經濟激勵，以更好地反映他們對使用何種燃料的決定。此外，它還為清潔車輛和燃料的未來發展以及能源技術提供收入，特別是在受化石燃料汙染影響最大的社區。截至2016年底，加州已撥出32億美元用於減緩全球變暖的相關項目投資，例如優惠購買零排放汽車、先進技術車輛的示範項目、和推廣附近煉油廠和繁忙道路等汙染較重的社區使用更多的電動汽車等措施[3]。

瑞典的交通部門去碳化案例：碳稅為主的碳定價體系

二氧化碳稅或碳稅最早由芬蘭在上世紀90年代初開徵，現在已經引入碳稅的國家有十幾個，但真正開徵這一稅種的國家不是很多，大都是集中在歐洲，特別是北歐，亞洲國家主要是日本[4]。北歐國家如瑞典、芬蘭、丹麥等國對於煤炭、液化石油氣、汽油、柴油、天然氣以及航空燃料等能源都予以徵收碳稅[5]。

瑞典於 1991 年實施碳稅，主要覆蓋天然氣、汽油，煤炭、輕質和重質燃料油、液化石油氣（LPG）和家庭取暖用油[6]；其稅率相當於每噸化石二氧化碳排放量為250瑞典克朗（26歐元），並在2018年逐步增加至1150瑞典克朗（120歐元）。隨著家庭和企業慢慢適應此項稅收，政府逐步提高碳稅徵收水平。對於歐盟碳排放權交易體系（EU ETS）覆蓋之外的工業，出於保護本國產業競爭力考慮，一直採用較低的稅率，而EU ETS涵蓋的行業則免除了碳稅徵收。然而從2018年起，EU ETS之外的工業需要交納碳稅的稅率與普通碳稅稅率相同（圖2）。瑞典的碳稅為政府預算帶來了可觀的收入，這部分預算資金可用於與碳稅相關的特定目的，例如解決稅收的不良分配後果或資助其他與氣候有關的措施。

圖2：普通稅率與EU ETS之外的工業碳稅稅率動態比較

來源：瑞典政府官網。 Link: http://www.government.se/government-policy/taxes-and-tariffs/swedens-carbon-tax/

瑞典的經驗表明，碳稅可以很容易實施和管理，因此有較低的執行成本。減少與其管理相關的成本的碳稅的另一個特徵是瑞典稅法中的稅率以通用交易單位（體積或重量）表示。碳稅是按照碳含量的比例對所有化石燃料徵收的，因為在燃燒任何化石燃料時釋放的二氧化碳排放量與燃料的碳含量成正比。因此沒有必要測量實際排放量，這大大簡化了系統。可持續生物燃料的燃燒不會導致大氣中碳的淨增加，因此不會受到碳稅的影響。

瑞典交通運輸領域其他控排政策

1、新車排放績效標準

在碳減排方面發揮著至關重要的作用，在歐盟銷售車輛的製造商必須遵守歐盟法規，為新乘用車和貨車設定排放績效標準；

2、有差別的車輛稅

自2006年以來，瑞典會根據車輛的每公里二氧化碳排放量來收取不同程度的車輛稅（vehicle tax）。使用柴油、或其他替代燃料如乙醇燃料和氣體燃料的機動車，所徵稅率都低於汽油車。對老舊車輛徵稅而重型卡車主要以重量為基礎。對免徵環保車輛（EFVs）新車首5年免徵車輛稅。這些差異化稅收背後的目的主要是為了讓購車者選擇氣候影響較小的汽車[7]。

由於EU ETS並沒有覆蓋至航空業（歐盟內）之外的其他交通部門，例如對於公路交通部門的排放是採用排放標準和碳稅並行的機制，瑞典就是採取這種方式，歐盟其他國家的做法也類似，不同的是稅率的幅度以及排放標準的差異。

結語

目前世界發達經濟體都在討論如何將交通用能轉型至多元化、清潔化和電氣化，並實施不同的碳排放控制政策以及能源轉型政策以儘早擺脫對化石燃料的依賴，實現交通發展與能源需求、交通用能與油品、交通發展與碳排放“三個脫鉤”[8]。

交通部門的能源轉型需要考慮影響交通運輸能源消費的因素，例如交通運輸量和交通運輸能耗強度（能源效率），這些都會影響交通運輸能耗總量。同時也要考慮如何讓燃料供給端更多元和清潔。這涉及到經濟、社會和技術等多領域，需要考慮的因素也非常多，經濟因素有能源價格、經濟增長、產業結構；社會因素有人口數量和增長、城鎮化水平、收入水平等，當然還要考慮技術因素，如電池技術創新和新能源技術突破成本瓶頸等。

尾註：

[1] Union of Concerned Scientists, ‘Carbon Pricing and Low- Carbon Fuel Programs’. Link: https://www.ucsusa.org/sites/default/files/attach/2017/01/LCFS-and-carbon-pricing-programs.pdf.

[2] Transport Policy, ‘CALIFORNIA: FUELS: LOW CARBON FUEL STANDARD’, Link: https://www.transportpolicy.net/standard/california-fuels-low-carbon-fuel-standard/.

[3] Union of Concerned Scientists, ‘Carbon Pricing and Low- Carbon Fuel Programs’. Link: https://www.ucsusa.org/sites/default/files/attach/2017/01/LCFS-and-carbon-pricing-programs.pdf.

[4] 薛明. 我國開徵碳稅的法律問題研究[D].吉林財經大學,2017.

[5]湯旖璆.國外環境稅制要素分析與借鑑[J].中國國際財經(中英文),2017(22):285.

[6] Real Melo, ‘A Quick Look At Sweden’s Carbon Tax’, University of British Columbia, March 6, 2013. Link: http://blogs.ubc.ca/realmelo/2013/03/06/a-quick-look-at-swedens-carbon-tax/. Naturvardsverket, ‘Report for Sweden on assessment of projected progress, March 2017’, March 2017. Link: https://www.naturvardsverket.se/upload/miljoarbete-i-samhallet/uppdelat-efter-omrade/klimat/prognoser-for-Sveriges-utslapp/prognoser-for-Sveriges-utslappreport-sweden-assessment-projected-progress-2017.pdf.

[8]《重塑能源：中國》交通卷. 作者：朱躍中,伊文婧,田智宇。中國科學技術出版社。

原稿作者：磐之石環境與能源研究中心副主任林佳喬

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