李春光
國內知名教育法治專家，上海行初教育服務機構、北京東第教育服務機構創始人，上海行仕律師事務所首席業務顧問，浙江省發展民辦教育研究院副院長。曾在全國四十餘場專業論壇上為民辦學校舉辦者解讀新民辦教育促進法，已率國內首支專業法律財務團隊為北京、上海、天津、吉林、湖南、安徽、黑龍江、河北、山東、江蘇、浙江、雲南等省市的近四十家學校進行過新法應對的項目實務操作。
一石激起千層浪。
《國務院辦公廳關於規範校外培訓機構發展的意見【國辦發（2018）80號】》（以下簡稱《意見》）昨日在諸多微信公眾號上被提前披露。此前的8月10日，司法部公佈《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（修訂草案）（送審稿）》（以下簡稱《送審稿》）曾引發港股市場教育板塊斷崖式跳水齊跌，12支內地學歷教育股總市值一天內蒸發約355億港元。而此《意見》的出臺，無疑將導致該場景在面向中小學生的校外培訓機構類教育股重演。
《意見》究竟有哪些重要規定？有哪些短期影響和深遠意義？未來面向中小學生的校外培訓該如果合理應對？筆者嘗試做以下一些粗淺解讀：
一、《意見》和《送審稿》在內容上有什麼重要不同？
1、審批更嚴：先證後照，分支機構也必須經過批准。
首先，《意見》對所有面向中小學生的校外培訓機構明確了先證後照、審批前置的原則，即“校外培訓機構必須經審批取得辦學許可證後，登記取得營業執照（或事業單位法人證書、民辦非企業單位登記證書，下同），才能開展培訓。”“未經教育部門批准,任何校外培訓機構不得以家教、諮詢、文化傳播等名義面向中小學生開展培訓業務。“
而《送審稿》則根據培訓內容的不同，分別進行規定，即：“實施與學校文化教育課程相關或者與升學、考試相關的補習輔導等其他文化教育活動的民辦培訓教育機構，應當依據民辦教育促進法第十二條的規定，由縣級以上人民政府教育行政部門審批。”“設立實施語言能力、藝術、體育、科技、研學等有助於素質提升、個性發展的教育教學活動的民辦培訓教育機構，以及面向成年人開展文化教育、非學歷繼續教育的民辦培訓教育機構，可以直接申請法人登記，但不得開展第一款規定的文化教育活動。”“利用互聯網技術在線實施培訓教育活動的機構……應當取得相應的互聯網經營許可，並向機構住所地的省級人民政府教育行政部門、人力資源社會保障部門備案，並不得實施需要取得辦學許可的教育教學活動。”
其次，《意見》明確要求校外培訓機構設立分支機構或培訓點必須經過批准，即“校外培訓機構在同一縣域設立分支機構或培訓點的，均須經過批准；跨縣域設立分支機構或培訓點的，需到分支機構或培訓點所在地縣級教育部門審批。中小學校不得舉辦或參與舉辦校外培訓機構。
而《送審稿》則規定，民辦培訓教育機構在直轄市或者設區的市範圍內設立分支機構的，可以不再向分校區所在地審批機關單獨申請辦學許可，僅需報審批機關和辦學所在地主管部門備案。
2、門檻更高：場所要求更具體，不得聘用中小學在職教師。
《意見》明確要求，校外培訓機構必須有符合安全條件的固定場所，同一培訓時段內生均面積不低於3平方米，確保不擁擠、易疏散；必須符合國家關於消防、環保、衛生、食品經營等管理規定要求。
《意見》明確強調，校外培訓機構必須有相對穩定的師資隊伍，不得聘用中小學在職教師。從事語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓的教師應具有相應的教師資格。培訓機構應當與所聘人員依法簽訂聘用合同、勞動合同或勞務協議。
而《送審稿》則僅規定，“民辦培訓教育機構應當具備與所實施教育活動相適應的場地、設施設備、辦學經費、管理能力、課程資源、相應資質的教學人員等，具體辦法由省級人民政府教育行政部門會同有關部門制定。”“民辦學校聘任的教師或者教學人員應當具備相應的教師資格或者其他相應的專業資格、資質。民辦學校應當有一定數量的專任教師。”
3、規治更細：細化培訓安排，嚴格收費管理。
《意見》明確規定，“校外培訓機構開展語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓的內容、班次、招生對象、進度、上課時間等要向所在地縣級教育部門備案並向社會公佈；培訓內容不得超出相應的國家課程標準，培訓班次必須與招生對象所處年級相匹配，培訓進度不得超過所在縣 （區）中小學同期進度。校外培訓機構培訓時間不得和當地中小學校教學時間相沖突，培訓結東時問不得晩於20:30，不得留作業；嚴禁組織舉辦中小學生學科類等級考試、競賽及進行排名。”
《意見》明確要求，“收費時段與教學安排應協調一致，不得一次性收取時間跨度超過3個月的費用。各地教育部門要加強與金融部門的合作，探索通過建立學雜費專用賬戶、嚴控賬戶最低餘額和大額資金流動等措施加強對培訓機構資金的監管。培訓機構收費項目及標準應當向社會公示，並接受有關部門的監督，不得在公示的項目和標準外收取其他費用，不得以任何名義向培訓對象推派費用或者強行集資。對於培訓對象未完成的培訓課程，有關退費事宜嚴格按雙方合同約定以及相關法律規定辦理。”
而《送審稿》則僅規定，“民辦培訓教育機構組織實施教育教學活動，應當符合教育規律和受教育者身心特點，不得面向幼兒園、中小學階段的適齡兒童、少年舉辦或者變相舉辦與升學相關的競賽、評級等考核評價活動。”“民辦培訓教育機構根據培訓內容合理確定收費標準和收費週期，並應當按照國家有關規定規範預付費管理，建立相應的風險防範機制。”
4.監督更強：明確監管重點，推行年檢年報及黑白名單制度。
《意見》明確強調，各地要切實加強對校外培訓機構辦學行為的日常監管，堅持誰審批誰監管、誰主管誰監管，防止重審批輕監管，重點做好培訓內容、培訓班次、招生對象、教師資格及培訓行為、相關登記、收費、廣告宣傳、反壟斷、線上教育等方面的監管工作。
《意見》明確要求，“縣級教育部門要會同有關部門按照校外培訓機構設置標準、審批條件、辦學行為要求和登記管理有關規定完善管理辦法，認真組織開展年檢和年度報告公示工作。”“對經年檢和年報公示信息抽查檢查發現校外培訓機構隱瞞實情、弄虛作假、違法違規辦學，或不接受年檢、不報送年度報告的，要依法依規嚴肅處理，直至吊銷辦學許可證，追究有關人員的法律責任。”
《意見》還明確規定，要全面推行白名單制度。將黑名單信息納入全國信用信息共享平臺，按有關規定實施聯合懲戒。將營利性校外培訓機構的行政許可信息、行政處罰信息、黑名單信息、抽查檢查結果等歸集至國家企業信用信息公示系統並依法公示。
而《送審稿》則僅規定：地方各級人民政府應當建立民辦教育工作聯席會議制度，健全聯合執法機制。各行政管理部門應當根據職責會同有關部門建立民辦學校年度檢查和年度報告制度，健全日常監管機制，建立民辦學校信用檔案和舉辦者、校長執業信用制度，對民辦學校進行執法監督的情況和處罰、處理結果應當予以記錄，由執法、監督人員簽字後歸檔，並依法依規公開執法監督結果。審批機關應當及時公開民辦學校舉辦者情況、辦學條件等審批信息。有關部門應當支持和鼓勵民辦培訓教育機構建立行業組織，研究制定相應的培訓質量標準，建立認證體系，推廣使用反映行業規律和特色要求的合同範本。
二、《意見》是否會導致《送審稿》相關內容被重大調整？
根據《行政法規制定程序條例》，《送審稿》由起草部門報送後，由國務院法制機構負責審查。國務院法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草部門協商後，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明後提請國務院常務會議審議或者國務院審批。國務院法制機構根據國務院對行政法規草案的審議意見，對行政法規草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公佈施行。簽署公佈的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》，在法的淵源中，屬於行政法規的性質，法律效力屬於法律的《中華人民共和國民辦教育促進法》。
而根據《黨政機關公文處理工作條例》，《意見》國務院辦公廳印發。從法理角度，國務院辦公廳作為處理國務院日常工作的辦事機構，其印發的《意見》作為黨政機關公文的一種，功能在於傳達貫徹黨和國家的方針政策，指導、佈置和商洽工作，屬於規範性文件，其效力將低於屬於行政法規的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》。
但是，要強調的是，《送審稿》仍需要修改後才能形成行政法規草案，行政法規草案經修改後經經報請總理簽署國務院令公佈施行後才能成為行政法規。而該《意見》繫於2018年7月6日下午經中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過的，且經正式公佈，所以，在宏觀層面和修改方向上，該《意見》都必然會導致《送審稿》在針對校外培訓機構方面的內容方面作出重大調整。
三、《意見》對校外培訓類民辦教育機構會有什麼短期影響？
筆者認為，該《意見》對現存的校外培訓機構影響在短期內無疑會是極其巨大的。
“審批更嚴”會明顯制約以中小學生為對象的校外培訓機構的市場化發展，制約複製式擴張速度，從而制約k12類培訓機構的集團化辦學規模、利潤。
“門檻更高”則會提高以中小學生為對象的培訓機構的市場準入難度，場所等硬件方面的剛性要求將導致一部分小型校外培訓機構的撤、並，嚴重依賴公辦學校師資力量而存續的校外培訓機構將遭到毀滅性打擊。
“規治更細” 會明顯擠壓不規範運營的校外培訓機構生存空間，培訓時間的硬性要求在一定程度上也會加大校外培訓機構的招生難度，收費的限制和財務監管則對校外培訓機構的財務運營和法人財產獨立性提出更高要求。
“監督更強”則給各級、各類行政機關的監管工作“劃了重點”，對校外培訓機構明晰了“底線”和“紅線”，運營混亂、野蠻生長的校外培訓機構遭清理出局的概率明顯加大。
四、《意見》對校外培訓民辦教育發展有什麼深遠意義？
雖然有前述影響，但簡單的認為該《意見》“會阻礙培訓機構的發展”“造成民辦教育的促退”顯然有失偏頗。
自2016年11月7日以來針對民辦教育所實行的系列新法新政，其核心的主線就是“強化支持政策、加強規範管理”，主要目的就是“促進民辦教育穩定、健康發展”為目的。
而我們不得不承認，面向中小學生的校外培訓機構有欣欣向榮的一面：在滿足中小學生選擇性學習需求、培育發展興趣特長、拓展綜合素質具有積極作用；也有亂象叢生的一面：違背教育規律和青少年成長髮展規律，開展以“應試”為導向的培訓，造成中小學生課外負擔過重，增加了家庭經濟負擔，破壞了良好的教育生態。
如果中小學生主要依賴校外培訓機構完成知識教育，顯然是教育的莫大悲哀和失敗。而《意見》在導向上，恰恰就是在實質上期待通過大力規範，使校外培訓機構迴歸其本位：校外培訓機構所開展的非學歷教育是學校教育的補充。
所以，要保障校外培訓機構的穩定、健康發展，在強調大力支持的同時，強調有力規範具有重大、深遠的現實意義，完全符合新法新政的基調和走向。
五、校外培訓機構對《意見》如何合理應對？
大中型、連鎖式的校外培訓機構應當及時對自身的組織關係進行調整甚至重組，科學設置母子公司、總分公司架構，遏制盲目、低質擴張衝動，積極順應審批前置、先照後證、分支機構必須辦證的等重大政策變化。
以語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓為主要內容的校外培訓機構，應當提前做好人力資源對應預案，把組建優質專任教師隊伍作為重中之重，加大對公辦學校離退休及辭職教師的人才引進力度，對沖“不得聘用中小學在職教師“可能帶來的短期不利影響。
各類校外培訓機構都應當完善並實際施行財務、招生、教學、行政和風險防控制度，聘請專業的會計師、稅務師、律師等專業服務機構實質介入到機構運營的相關環節，明確運營紅線和底線，強化規範化發展意識，以端正的態度迎接即將到來的多部門全面、立體監管。
兩指彈出萬般音。完全可以預見，只要積極應對新規，合理調整自身的運營，短期震盪之後，運營規範、質量優異、特色明顯的校外培訓機構尤其是以知識培訓為主要內容的校外培訓機構將會獲得更大的市場份額和發展空間。
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