近年來，城市更新正逐步替代新空間開發，引領我國城市空間發展模式的轉變。在人口和經濟高密度地區，城市更新解決的問題早已突破物質更新，包含了更為深刻的土地產權重構、社會財富分配、產業轉型等深層次地方性社會經濟議題，城市更新的公共政策屬性日益凸顯。在土地資源約束和增長方式轉型下，城市更新已成為社會過程顯著的公共管理的常態性行為。我國的城市更新受制於傳統物質規劃思維和城市管理部門的權力分割，缺乏連續性、系統性的政策供給。在更新項目實施過程中，表現出融資模式單一、社會利益缺失、市場失靈資源錯配等問題。美國城市更新起源於20世紀初期城市貧民窟的清理（slum clearance），1950年代之後，伴隨著郊區化和內城衰敗的兩極化傾向，美國進入大規模的城市更新時期，更新政策有了重大轉型。在城市更新權限從聯邦下放到地方的過程中，更新政策工具隨著更新思潮的變化和公私部門在更新事務中的角色變化而變化。本文首先從城市更新中公私部門的關係視角歸納了美國城市更新的模式轉變；然後從公共融資、土地調控、發展管理三方面重點剖析政策工具形成和發展的時代背景與內涵，總結規律性要素；最後提出對我國當代城市更新的政策借鑑。
1 城市更新的興起、歷史轉變與模式
20世紀初，美國工業化的高速發展帶來勞工階層居住環境的惡化，引發了社會對貧民窟的關注，1895年紐約市的貧民窟清理計劃拉開了美國城市更新的序幕。整個20世紀前30年，貧民窟清理運動圍繞著是否動用徵收權、多大程度上使用這項權力以及徵收者需要付出多少成本而曲折展開。二次大戰以後，高速公路建設和郊區購房優惠政策推動中產階級向郊區外遷，加速了城市空間的向外蔓延，導致內城衰敗、房屋空置率上升、犯罪率和失業率增長等問題。面對內城交織的經濟和社會問題，城市更新不再是清理貧民窟那麼簡單，社區重建不僅是為了建造更好的房子，還要兼顧地方的經濟發展，城市更新的目標從消除破敗（blight clearance）走向了城市再生（city rebirth）。1950年代以後，美國城市更新的資金投入機制決定著公私部門在城市更新中的作用和角色的此消彼長。以資金投入為脈絡，可分為三個階段。
1.1 聯邦政府主導階段（二戰後—1960年代）
1949年美國啟動新的《國家住宅法案》（National Housing Act），允許聯邦基金除了改善貧民窟狀態外還能用於城市更新發展。聯邦政府向私人開發商和投資者提供了實質性的公共資金資助，以公共資金為槓桿撬動私人投資。但開發商被排除在更新項目策劃與規劃之外，只有在政府土地被清理成為淨地後才接手承建。至1950年代末，美國的城市更新基本由政府主導，依託政府的公共資助（聯邦政府與地方政府資助比例為2∶1），以內城貧民窟清理和改善為目標，帶有福利主義色彩。1950年代—1960年代，推土機式的城市更新由於財力有限、精英主導、缺少彈性和選擇性，對城市的多樣性產生破壞，成為雅各布斯筆下《美國大城市的死與生》的抨擊對象。
1.2 政府與市場共治階段（1970年代—1980年代）
1970年代的美國經濟發展持續低迷，財政萎縮，來自聯邦的資金資助明顯減少，城市更新的責任和權限逐漸下放到地方，私人投資部門在城市發展與更新中扮演了越發重要的角色。隨著內城衰落和中產階級郊區化日益加劇，城市更新轉向以中心區商業復興為主的“商業取向”，當地政府通過商業團體的運作振興衰敗的內部城區，並以此與日趨繁榮的郊區相互競爭。更新政策工具也隨之以引導私人投資為導向，目標為促進地方經濟增長。這一時期，公私合作伙伴關係作為經濟發展的公共政策被正式提出，地方政府和土地開發機構通過創設各種借貸工具、發行債券、提出減稅、基金補貼等政策工具撬動私人投資，提高再開發項目的可行性。地方政府的經濟發展組織（Economic Development Corporation）等半公有化公司作為開發項目的發起人和執行人在地方政府授權下通常有著土地徵收、稅收減免等權限，通過提供融資、借貸、土地整理、物業租賃等服務，對私人開發提供更多的公共資源和支持。
1.3 多向合作綜合治理階段（1990年代至今）
1980年代，城市更新受到房地產等私人利益的綁架，政府對衰敗地區的定義模糊導致政策工具使用不當，引致社會公眾對城市更新中“公共利益”實現的強烈質疑。1990年代以來，城市更新從房地產開發商主導、以振興經濟為目的的商業性開發走向經濟、社會、環境等多目標的綜合治理。公私合作從政府直接提供資助的“贈予型”發展到合資入股以回收投資的“入股型”，公私關係從投資型合作伙伴關係向社會型合作伙伴關係演進。各州開始反思更新政策走向，並重新思考以可負擔住宅為出發點的都市更新走向。美國地方政府著力把握對城市更新具體事務干預的平衡點，致力於出臺政策工具幫助業主和開發商對地區進行有機更新，努力兼顧私有產權保護、開發商的投資利潤和社會公共利益維護。
2 主要政策工具的內涵和演變
隨著1949年美國啟動新的《國家住宅法案》、州政府的城市增長管理法規以及地方區劃條例的完善，不斷湧現出各種促進地方經濟發展的政策工具用於城市更新。與城市更新密切相關的政策工具，主要來自稅收融資、土地調控和發展管理三方面。這些政策工具隨著城市更新社會背景的不同出現了政策的更替。
2.1 稅收融資工具
與我國城市更新以開發商投資為主、政府適度支持的模式不同，美國主要通過激勵性措施，依靠房地產物業稅的增值和各類稅收、基金融資工具實現項目融資。地方經濟發展組織通常提供一系列的公共融資工具來幫助開發主體減少開發費用、債務費用和運作費用，包括提供貸款抵押擔保（Loan Guarantee）、再開發補助金、稅金減免（Tax Credits）、債券融資（Bond Financing）等。以城市更新為目的的主要稅收融資模式包括稅收增額籌資（TIF: Tax Increment Financing）和商業改良區（BIDs: Business Improvement Districts）。
2.1.1 稅金增額籌資
TIF是州和地方政府層面提出的一種基於地方房產稅增值的融資方式。其原理是地方再開發機構選擇再開發地區劃定為TIF政策區，擬定再開發規劃並批准具有潛力的項目，預估項目費用和週期，在TIF政策實施前（基年）對地區物業稅現狀、收入來源、未來物業增值收入進行評估。在TIF政策期內凍結政策區內所有房地產評估價值，政策期內由於經濟發展帶來的房地產評估價值的上漲將用於支付TIF政策區內的公共基礎設施改善和再開發項目，也可轉移至其他TIF政策區用於開發投資（具體流程如圖1）。各州一般會設定20~25年的TIF政策期，以保證區內的地產能夠逐漸增值從而獲得較高的地產稅增額以覆蓋區內的基礎設施和再開發項目的貸款。
圖1 TIF政策實施的一般程序
地方政府運用TIF工具有效回收了地區土地外力增值，將增加的物業稅用於社區的物質空間更新和基礎設施建設，大大降低了政府幹預城市更新項目的經濟風險。加州的再開發機構大量運用TIF，曾一度分享了全州12%的物業稅收入用於該州的更新項目。然而萊斯特通過對芝加哥都市區TIF政策項目（圖2）的綜合評估發現，由於TIF的實施依賴於地方財政增長，地方經濟發展越好越能帶來更多的物業稅用於城市更新，而經濟衰退地區則難以更新。近年來越來越多的研究表明，實施TIF佔用了地區大量的物業稅收入，擠佔了投入到學校、縣、城市和特定地區的財政資源。基於TIF實施過程中帶來的各種弊端，越來越多的地方政府開始重新審視這項融資制度。
圖2 芝加哥中心區的TIF政策區劃分
2.1.2 商業改良區
城市中心商業區、科技園區的設施更新和公共服務資金供給主要依靠區內地方非政府/非營利組織策劃建立的商業改良區。BIDs作為一種基於商業利益共贏、地方和商業團體自願聯盟的、以抵押方式開展的自行徵稅資金機制，運作資金來自於商業區內各業主根據物業評估價值自願負擔的地方稅（約佔80%以上）、地方政府撥款和公共資金籌集。各地方基本根據物業的建築面積、建築臨街面、物業區位、物業使用性質，或物業評估價值向BIDs內業主收取地方評估稅。BIDs通常將收取的地方稅用於商業區內的市場營銷、維護和保潔、安全、政策提倡、小範圍設備改造、交通和停車設施以及規劃和設計倡導，公共服務是BIDs每年預算的主要支出方向。
與TIF一樣，BIDs也會考慮地區稅基是否充足，有著大規模投資縮減和高空置率的地區不適合發展BIDs。1992年成立的紐約布魯克林區的大眾科技中心商業改良區（MTBID)，聚集了JP摩根、國家電力、帝國藍十字和藍盾公司等跨國商業機構以及紐約大學理工學院等學術機構（圖3）。2014年度，區內各機構所交的地方評估稅佔了MTBID總收入的89.82%，充足的資金為區內機構和商家的公共服務提供了保障（表1）。
圖3 紐約布魯克林區1996年建立的大眾科技中心商業改良區
表1 大眾科技中心商業改良區的收支明細（2013.6—2014.6）
2.2 土地調控工具
與我國一樣，土地徵收在美國也是一種備受爭議的政策工具，美國憲法規定“公共使用”是政府發動土地徵收的唯一理由。但是在城市更新過程中，土地徵收權被私人資本所指引，社會公眾抵制重建公司藉助政府的土地徵收權對私人財產造成侵佔，逐漸推動地方政府開始建立土地銀行進行土地儲備。
2.2.1 土地公益徵收
1937年制定的《國家住宅法案》確立了等量清除條款（equivalent elimination clause），要求住宅開發時必須清除等量的破敗建築（blight property），並賦予“準公共法人重建公司”可以為私人重建進行公益徵收（eminent domain）的權力，土地徵收的公用原則在城市更新中逐漸模糊。1954年聯邦最高法院的伯曼訴帕克案（Berman v. Parker, 1954）後，大部分法院認可了城市更新中基於“破敗”（blight）發動徵收權的合憲性，法院對土地“公共使用”的審查標準逐漸鬆動為“為了公共利益”可以徵收私有財產。聯邦司法機關認可政府清理不衛生、不安全的住房，為中低收入階層建設公共住房而發動土地徵收是合法的。1950年代—1970年代，對破敗地區的判定標準隨著城市更新對私有資本形成依賴後更加主觀化。都市更新的倡議者和有權解釋者經常將“土地有害使用”（injurious land use）和“土地無效益使用”（unbeneficial land use）作為“破敗”地區普遍的審查標準。特別是“土地無效益使用”這個標準將“破敗”的領域從“物理破敗”擴展到了“經濟破敗”。“土地無效益使用”使土地清除成為政策制定者或是利益團體實施城市更新的利器，從而導致了徵收權的濫用。
2005年，美國聯邦最高法院對凱洛訴新倫敦市案（Kelo v. City of New London, CT）的判決引起了公眾對“土地徵收侵犯私產”的極大關注和爭議。該案中市政當局出於經濟發展目的徵收私有土地用於商業開發、整合土地、復甦當地經濟、增加稅收。超過80%的公眾反對最高法院出於地方經濟收益而實施徵收的行為，社會輿論敦促政治家和規劃師保護私有產權，避免濫用憲法第五修正案中對土地徵收的界定。美國最高法院大法官托馬斯（Clarence Thomas）這樣評論凱洛案：“若將公共目的或公共利益無限制地擴張到任何具備經濟利益的事務上，那麼這些侵害將不成比例地落於政治和經濟上的弱勢者，這種做法致使強勢者利益的實現以弱勢者利益的犧牲為代價。”許多州開始反思土地徵收的合法性和程序正當性。至2012年7月，42個州不同形式地針對凱洛案的土地徵收進行了立法改革。
2.2.2 土地銀行和信託
城市更新作為常態化的經濟發展公共政策之後，地方政府開始在城市和社區層面建立存量土地資產的管理體系，專門負責獲取、整合轄區內零星的土地資源。城市層面，地方經濟發展組織通過土地銀行（Land Bank）將轄區內零星、低效、閒置土地有目標、有投資計劃地加以整理、徵收，整合積累的小地塊土地資源吸引企業參與地方投資。納入土地銀行的土地一般包括城市的剩餘土地、捐贈的土地、徵收而來的土地、從私人部門購買的土地等。土地銀行的運作資金來源於政府所有的土地租賃、出售獲得的收入，這部分收入也用於對獲取的土地進行改良和運營。
社區層面，由社區活動人士、商人和相關專業人士（如規劃師、房地產經紀人）等組成的非營利機構——社區土地信託機構（Communtity Land Trust）管理運營土地資產。在破敗地區或正在經歷投資縮減的地區，社區信託機構通過借貸購買、獲取捐贈或向政府回購的方式獲取閒置土地。信託機構在出售一部分土地後，也會保存一部分土地以低於市場價轉售出租，以解決本社區內低收入家庭或是年輕人的臨時性居住需求。弗吉尼亞州切斯特菲爾德縣（Chesterfield County）土地信託機構從城市政府購買破敗地區的土地開發租賃公寓，改善居民對住宅的承受能力。無力支付住宅首付的低收入家庭每月只需支付200~300美元就可租賃到一處公寓（是一般市場租賃價的1/3~1/4）。收入稍高但是還不足以支付住宅首付的年輕人可通過歸航項目（Homeward Bound Program）從土地信託機構以較低的首付價格或二次抵押購買到公寓。
2.3 發展管理工具
美國1950年代以來區劃的新發展為城市更新提供了新的規劃管理技術手段和思路。地方政府創設了各類彈性區劃技術和增值管理工具以改善傳統區劃對存量再開發的不適應。
2.3.1 彈性區劃技術
在城市更新中最常用的政策工具是激勵性區劃（Incentive Zoning）和疊加區劃（Overlay Zoning）。激勵性區劃的核心是以空間增額利益（如容積率獎勵）和允許區劃條件變更（如建築後退、層高、停車場地條件）為條件引導開發商在再開發活動中自願提供社會所需的公共空間、學校和低收入住宅，使再開發項目最大限度地兼顧城市整體密度控制，減少房地產開發對城市外部空間的負效應。與激勵性區劃類似的是非排他性住宅規定（Inclusionary Housing Regulation），該規定要求開發商在開發新住宅區時提供一定比例（10%~25%）的低收入住宅，以取得區劃變更和密度獎勵的許可。1950年代—1960年代，開發空間獎勵、公共設施獎勵、特定地區獎勵等容積率獎勵規則最先在紐約、芝加哥、舊金山等大都市的區劃條例、城市中心區區劃條例中出現。
在歷史保護區和特殊地區（鼓勵或不鼓勵開發地區），疊加區劃允許根據更新需求在原有區劃分區基礎上劃定“特區”，在保持現有區劃整體密度控制的同時修改、替代或補充原先的區劃條件。通過附加於區劃條例（Basic Zoning）上的圖紙或者文字規定，給予再開發項目街道和建築形式的額外規定和激勵性區劃政策，從而避免因為個別更新項目需求帶來整個地區的區劃重調。疊加區劃的內容主要包括劃定特區的意向陳述、適用性、特定術語的釋義、批准的要求、特定的準則要求。與疊加區劃相似的區劃調整功能的工具還有浮動區劃（Floating Zoning），其最大區別在於，浮動區劃是通過文字的形式對基本分區進行疊加說明、控制；而疊加區劃則採用圖紙的形式。
2.3.2 增長管理工具
1954年新《住房法》（Housing Act）的推出刺激了私有資本對更新運動的參與。私有資本為了獲得可觀的資金回報率，將城市土地再開發的容積率不斷提升，造成了公共空間的缺失、城市特色的破壞。房地產商利用聯邦政府“對衰敗地區住宅計劃不超過10%的土地用於非住宅用途”的規定，大幅度提高商業開發比例，使衰敗地區的住房復興計劃轉變為開發商的商業開發計劃。1970年代以後，中產階級的郊區化、中心區的持續衰敗、大規模城市開發對美國城鄉土地使用帶來一系列經濟、環境和社會負面影響，城市增長管理（Growth Management）的理念在此背景下形成。在城市更新領域，以容積率紅利（Density Bouns）、容積率轉移（Floor Area Ratio Flow）、容積率轉讓（Transfer Development Right）、容積率儲存（FAR Reserve）為代表的容積率調控技術是最為有效的增長管理工具。這些工具通過各類調控技術致力於城市中心區空間品質的再造和歷史文化環境的保護，調節土地再開發中的私人利益和社會公眾利益，區劃法為容積率調控提供了實施平臺。
3 城市更新政策工具演變的規律特徵
3.1 更新思潮的演化推進政策工具的更替
美國城市更新政策工具的演進受到公私部門的角色變化和城市更新思潮的影響。經歷了1930年代—1940年代的貧民窟清理後，城市更新的目標從居住導向走向了商業導向，TIF等大量公共融資工具應運而生，及時解決了大規模都市更新的資金問題，地方政府通過激勵性區劃等政策工具撬動了私有資本對中心區開發的投入。1980年代後美國“新聯邦主義”（New Federalism）思潮興起，鼓勵州與地方政府承擔更多的城市管理職能。為解決私人開發團體參與城市更新帶來的空間蔓延問題，增長管理、精明增長、新城市主義準則等理念引導城市更新走向可持續的土地利用。隨後，包容性區劃、激勵性區劃、疊加區劃等技術手段用於實踐新的城市發展理念。2000年以後，土地公益徵收工具的使用變得更為謹慎，土地銀行和信託成為管理、盤活城市存量低效土地的實施主體（表2）。
表2 美國城市更新思潮變化與不同時期的政策工具
3.2 經濟發展考量左右城市更新公私利益平衡
城市更新中的公私關係影響政策工具的制定，進而影響私人利益和公共利益的平衡。例如，對“blight”（衰敗、破敗）一詞的界定左右著美國城市更新政策的發展，都市更新倡議者和參與投資的私人財團通過解讀及形塑“blight”，影響政策工具的制定。1930年代經濟大蕭條期間，城市更新目標轉向國家經濟發展，政府鼓勵私有資本投入破敗地區的更新以刺激經濟增長，地方政府對土地徵收的“公益目的”逐漸放寬，造成對“公益徵收”的濫用，私人財產權受到侵害。1954年伯曼訴帕克案引發了政府為了破敗地區的整體利益發起的“改造是否可以對位於貧民窟內的私人財產進行公益徵收”的爭論。1970年代城市更新對於經濟的考量取代了促進公共衛生及社會福利的本源，土地徵收的“公共使用”原則再次被泛化。隨後美國區劃新發展所創設的新的政策工具，以及容積率調控增長管理工具為城市更新實踐保障社會公共利益、扶持社會低收入階層提供了支持。
3.3 市場化運作方式導致政策工具目標偏離
美國城市更新以早期聯邦頒佈的《憲法修正案》《住宅法案》《住房和社區開發法》等法律為基礎，政府創設的各種政策工具主要依賴市場規律來實施。城市更新權責的下放使得各地方為了吸引投資展開競爭，常常以減免稅收、發行債券、貼息貸款及低於市價的土地交易等措施吸引私人投資。至2011年，私人部門在經濟發展中提供的資金已經從1998年的30%上升至70%。過度依靠市場投資導致政府在城市改造領域中的控制力下降，各財團利用更新政策工具追逐城市再開發的利潤。激勵性區劃等發展管理工具的運用沒有考慮社會對公共空間和設施的使用需求量。開發商為了獲得額外的開發容積獎勵而提供了過剩的廣場、綠化開發空間。以單一開發地塊為基本的獎勵單位，很容易造成獎勵過度的情景，導致中心區的總體開發容量反而大大提升。包容性區劃、激勵性區劃、社區土地信託機構等新事物的出現雖然一定程度上扶持了社會低收入階層的設施供給，但是投資商往往將提供社會福利的成本轉移到其他更新項目中。
4 對我國城市更新的政策借鑑
我國城市更新已經超越了單純的以改善居住環境和危房改造為目的的物質性更新階段，社會公平、私有產權保護、空間品質等要求成為城市更新政策制定面臨的核心議題。在承認制度性差異的前提下，我們可以從美國城市更新演化與政策工具更替的互動中得到框架性的啟發。
4.1 創新完善城市更新政策工具箱
我國城市更新涉及土地、規劃等多個部門，又面臨集體土地與國有土地的產權差異，不同部門出臺的政策缺乏整合協調，加之政策調整頻繁，導致政策難以發揮組合效應，投資方面臨各種不確定性因素。以問題為導向的“打補丁”式的政策更新，缺乏連續性和系統性，導致項目進入實施階段後因政策變化、政策時滯而中途停滯的現象屢見不鮮。因此，亟須建立城市更新的“政策工具箱”，以土地整備、融資平衡、利益分配、空間管控、建設監管等模塊整合地方政府出臺的各項政策、法規。2015年之後，深圳、廣州已成立城市更新局，專職統籌常態化的更新事務，已形成系統性的更新政策工具，具有示範價值。
4.2 區別更新政策工具的實施方式
更新政策工具可以通過強制和自願兩條途徑實施，使政策工具更具彈性。對於規定公共空間和設施供給、最低開發密度要求的政策工具，需作為強制性實施政策；而對於鼓勵市場參與的政策工具，應以自願為原則，採取激勵性手段，利用經濟槓桿調節各行為主體參與更新利益分配的行為。土地徵收事實證明是一種高效的土地整理方式，但必須明確城市更新中徵收權的使用和賠償政策，城市發展整體利益不能讓位於個體私有利益，我國城市化還在進行，過早的鄰避將現狀居民的利益放在首位，將阻斷城市更新，加劇城市土地稀缺的現狀。更新政策對三維空間管控的文字要求，可以通過控制性詳細規劃和城市設計的結合予以實現。城市更新規劃可以探索作為控規的“補丁式”規劃，給予法定認可。
4.3 加強更新政策工具的實施評估
城市更新政策工具的演變需隨著更新導向的變化與時俱進。我國未來幾十年仍處於快速城市化階段，不同區域、不同階段的城市更新目標和動力會發生變化。更新政策工具的實施需設定一定年限，並在實施中和實施後進行評估，準確判定政策工具實施的績效和成敗原因。廣州的城市更新從2009年實施三舊政策以來經歷了多次評估和政策調整，有助於地方政府根據城市發展日程及時調整城市更新的權益分配，平衡土地再開發的城市利益、社會公共利益和原業主個體利益。
4.4 側重更新政策工具的社會導向
我國城市更新政策對城市更新的社會績效約束稍顯不足，公共設施供給僅是底線要求，對社會公平的維護缺乏對策。市場化導向下的城市更新，總體來說，原業主和開發商是分享土地增值利益的獲益方，而改造區域的租戶和社會公眾由於缺乏話語權往往承擔了城市更新帶來的房價提升、空間擁擠等負效應。引用美國城市土地協會（Urban Land Institution）的倡議，再開發決策過程中，利益相關人之間必須達成廣泛的共識，再開發項目對社會公眾的得益需納入到綜合性的再開發規劃中予以清晰的陳述。政策工具的制定與使用需更多考慮地改造區域的潛在利益相關者的意見。
5 結語
我國城市更新實施更多地依賴地方各部門出臺的實施辦法和規劃，缺乏系統性的政策工具指引。城市更新主要通過高強度的房地產開發來填補一次性的高昂賠償成本和城市新空間開發的土地成本，導致空間紳士化與分異加劇、外來人口排斥與食利階層得益等一系列問題。更新地區的土地增值收益回收對改造融資的反哺、原業主的自主融資更新、城市更新對社會低收入群體的扶持、對外來人口的包容等方面缺乏制度設計。控規的容積率、開發容量、公共服務設施配置等指標控制面對城市更新的社會經濟議題已顯不足。制度不同和國情差異下，美國城市更新政策工具難以照抄，但其政策工具形成的出發點、演變規律、實施績效對我國具有借鑑意義。城市規劃應從公共政策的角度，以控規、城市設計、更新規劃為平臺，借鑑美國發展管理的工具，創新更新地區再開發的管控手段。
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