“無煙城市”控煙工作政府信息公開申請報告研討會現場。記者湯瑜/攝
《民主與法制時報》記者 湯瑜 北京報道
6月28日，北京市義派律師事務所控煙公益法律中心發佈了《全國18個“無煙城市”控煙工作政府信息公開申請報告（2017年）》，報告從中國“無煙”大事記、控煙執法政府信息透明度等方面對全國18個“無煙城市”政府控煙執法情況進行監督、評價，這是該機構連續第三年發佈報告。
報告顯示，北京在18個“無煙城市”中綜合排名第一，而紹興市和克拉瑪依市由於沒有罰則，缺少執行力導致禁菸效果不好。同時，控煙專項執法經費缺乏或執法人員不足是“無煙城市”普遍面臨的問題。
執法經費缺乏依然是最大問題
北京市義派律師事務所主任、中國控制吸菸協會公益法律專業委員會主任委員王振宇介紹，本次《報告》的數據來源於該機構向18個城市申請的2016年控煙執法政府信息，共發出申請書235份，提出216項申請內容，最終獲得全部18個城市的答覆。通過對控煙執法政府信息透明度、戒菸服務信息、控煙執法監測和評估工作等指標進行綜合排名，北京市在18個城市排名中居首。
報告顯示，18個城市中有9個城市公開了2016年度的控煙經費。其中，北京控煙經費最高，達478.2萬元；廣州達到464.964萬元；長春是30萬元，而杭州僅僅22.5萬元。
銀川、西寧、蘭州、深圳四個城市回覆控煙經費金額不詳。天津、上海、紹興、青島4個無煙城市對此項未作明確答覆或對控煙執法財政經費未單列支。而唐山和鞍山2個無煙城市答覆無專項控煙經費。
報告指出，控煙經費城市間差異總體較大，有些城市控煙經費的數額明顯過低。比如，南寧的控煙總體經費有13.94萬元，但具體到控煙執法經費在2016年度只有1000元、控煙志願者經費也只有8900元。
申請信息公開時，該法律中心還詢問了各地在控煙執法工作中遇到的困難。有8個無煙城市認為，缺少專項執法經費或執法人員不足，是遇到的困難之一。
會上有專家直言，有的地方全年的執法經費才幾千塊錢，怎麼執法？確實對不起公眾的健康，也對不起所謂“健康中國”的理念。政府希望社會參與控煙，但也需要經費動員群眾，這個問題需要呼籲改進。
中國疾病預防控制中心研究員、控煙辦研究員楊傑指出，一個城市的控煙投入和控煙執法的投入是不一樣的。從控煙立法來講，執法部門有相關預算。各個城市投入的控煙經費，可能包括宣傳、公益廣告或者貼禁菸標誌、立牌，如果純算執法經費較難。執法經費不足，對城市來講可能是一個藉口，像北京、上海、深圳的這些部門經費都花不完，個別城市可能遇到控煙經費問題，但不是純的執法經費。
據瞭解，報告旨在通過信息公開申請，瞭解目前18個“無煙城市”的控煙執法情況，促進控煙法規實施，為控煙法規的廢、改、立提供借鑑。
鐵路要納入地方控煙監管
會議另一個議程是針對“國內公共場所無煙訴訟第一案”的一審判決結果進行討論。
今年6月25日，北京鐵路運輸法院對李女士訴某鐵路集團公司鐵路旅客運輸合同糾紛一案進行宣判，判決被告取消K1301次列車吸菸區標識及煙具。
李女士訴稱，2017年6月9日，她從北京站乘坐K1301次列車到天津旅遊。列車上設置有吸菸區並放置了煙具，多名乘客在列車上吸菸，均無人勸阻，自己一路深受二手菸危害，請求取消K1301次列車內的吸菸區，拆除煙具並禁止在K1301次列車內吸菸。
法院經審理後認為，火車票背面載明的《鐵路旅客運輸規程》第10條要求承運人要確保、維護車廂的良好環境，被告在列車內張貼的乘車安全須知載明“禁止在列車各部位吸菸”表明該次列車全車禁菸；被告引用《鐵路安全管理條例》等規定作為其在列車內，設置吸菸區的合法性依據，理由不足；被告設置吸菸區、擺放煙具的行為違反承運人義務，應予糾正。故判令被告取消K1301次列車吸菸區標識及煙具有利於社會公共利益的維護。
針對本案對全國無煙立法的示範作用，中國控制吸菸協會公益法律專業委員會副主任委員兼秘書長李恩澤表示，本案中公共利益與私人利益並不矛盾，是相互包含的關係。鐵路公司設置吸菸區的行為不僅影響原告的出行環境和身體健康，該行為的持續狀態還會對以後其他乘客的出行環境乃至身體健康產生不利影響，這是法院認可的。所以，本案既是私益訴訟也是公益訴訟，涉及公共利益。
王振宇認為，列車會穿越很多無煙城市，但實際上無煙信息涉及不到鐵路控煙的情況，這就是監管出現的問題，或者監管制度出現了漏洞或者鐵路系統太過於獨立和封閉。這個案件除了公益訴求的滿足之外，實際上打通了控煙對於鐵路的路徑。
新探健康發展研究中心培訓部主任李金奎指出，2011年，衛生部通過的《公共場所衛生管理條例實施細則》明確室內公共場所禁止吸菸，但是沒有實施，因為這個《條例》沒有罰則，希望配套法則儘快制定實施。
此外，李金奎表示，列車是相對封閉的公共空間，這一空間內的權利往往出現交叉、重疊甚至引起衝突。當衝突發生時，需要權衡法律價值體系中的位階，健康權和生命權應該是第一位的，法院認為旅客身體健康不受侵害的權利，應高於吸菸者的吸菸權利，以後任何一個公民都有權利主張你吸菸不要影響我。
為全國無煙立法和控煙執法提供支持和借鑑
《報告》指出，15個“無煙城市”存在單位或場所不配合、落實控煙措施勸阻不到位，執法力度不夠、監督檢查覆蓋面和批次不足、行政處罰少，取證難、執法難，宣傳、倡導有待加強，多部門執法職責不清、缺少牽頭協調部門，吸菸區和禁菸區混交、不合理，社會動員和公眾參與不充分等控煙執法困難因素，亟待解決。
新探健康發展研究中心、中國疾病預防控制中心研究員王克安認為，控煙是一個綜合的事情，立法與執法雖然步履艱難，但還是在穩步推進。這份報告為控煙執法信息公開開拓了一個渠道，讓政府覺得控煙是政府需要做的事情。
中國疾病預防控制中心控煙辦主任姜垣建議，對於這些政府自報的信息，能否通過一個輔助的社會調查，更好地保證報告的科學性，加強社會公眾對控煙工作的監督作用。
楊傑表示，三年來各個無煙城市在控煙執法方面還是有進步的，在無煙立法背景下的杭州立法存在的問題，應該按照北京、上海的全面控煙方案推進。在控煙執法方面，有些城市按照法律創造無煙環境的意識較弱。
王振宇說，無論從地方控煙規則還是實際效果，這18個城市或許尚未完全達到無煙標準，但通過分析實施情況，可對其他城市乃至全國無煙立法和控煙執法提供支持和借鑑。
原標題《全國18個“無煙城市”控煙工作政府信息公開申請報告發布，專家：有些城市依法創造無煙環境意識較弱》
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