雄文：一文讀透房產稅的前世今生

引子

2017年底，財政部長肖捷在人民日報發表《加快建立現代財政制度（認真學習宣傳貫徹黨的十九大精神）》一文，明確提出“按照‘立法先行、充分授權、分步推進’原則，推進房地產稅立法和實施”。以及“對工商業房地產和個人住房按照評估值徵收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅制度”。

肖部長關於房產稅的表述，一時引起廣泛關注。從部長的話裡可以看出，房產稅全面開徵勢在必行，箭在弦上。但何時開徵，首先取決於房產稅立法的時間。在可以預見的時間內，主要工作將圍繞房產稅立法展開。到具體推行實施的層面，或還需要一段時間。

老郭曾跟著導師研究過房產稅的一些問題，近些年也一直關注房產稅的發展動向。房產稅影響面廣，可以說幾乎涉及到每一個人，推之不可謂不慎重。這次結合過往的一些思考，尤其是近期發生的一些事件，將以數據分析和政策比較為佐，簡單談談自己的看法，歡迎批評指正。由於房產稅涉及內容比較龐雜，又是以短評的形式，因此準備以三篇作為一個系列來寫完。

一、從掃黑除惡說起

剛剛過去的1月底，中共中央、國務院發出《關於開展掃黑除惡專項鬥爭的通知》（以下簡稱《通知》）。為什麼要從掃黑除惡談起？不妨先回顧一下改革開放以來到本次《通知》下發之前，共計4次主要的全國性專項治理情況，從中可以窺見一些規律，簡單整理了一下如下圖。

在40年改革開放歷史中，算上這次，5次專項治理間隔最短的5年，最長的13年，且後三次的間隔基本穩定在8年左右，這也是40年間5次間隔的平均值，也就是說我國社會發展每經過一段時間，就會積累一些問題，需要通過專項治理的方式加以掃除。那麼是什麼樣的問題需要以專項治理的方式解決呢？比較可以發現，每一次專項治理，其所處社會階段的主要特徵和表現的主要問題，其實均沒有離開改革推進的重要節點。

• 1983年，改革開放最初期，人的意識覺醒，正值各種閘門開啟，清水裹挾泥沙湧入，大量進入或返回城市的青年，荷爾蒙激盪，造成以猥褻、強姦等犯罪為突出代表的社會治安問題。
• 1996年，市場經濟方興未艾，通過膨脹等問題棘手，社會財富有了一定積累，人們對物質的慾望自由而公開地表達，但資源稟賦造成了致富有先後，導致了以搶劫等犯罪為代表的社會治安問題。
• 2001年，中國GDP躍上10萬億大關、人民生活水平開始改善的同時配套制度改革相對滯後，有組織犯罪和商業的勾結首先影響經濟發展，進而傳導到社會公平。
• 2010年，在GDP接近50萬億水平下，金融危機、後奧運、收入差距等矛盾激發，最終體現為階層板結和社會穩定問題，隱約成為改革阻力。

毫無疑問，每一次專項治理，都一定程度解決了當時矛盾突出的代表性問題，進而進一步推動改革的前進和政策目標的實現。那麼本輪專項治理呢？

二、打通“最後一公里”

我國經濟社會發展進入新時代，這是我們所處的階段。在《通知》中提出“把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層“拍蠅”結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來”，這就指出了本輪專項治理的問題來源和典型目標。

十九大報告提出的“決勝全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新徵程”的奮鬥目標，就必須掃清改革道路上的各種障礙，尤其是“人為”障礙。反觀之，許多領域中改革遇到的問題甚至阻力，最終往往千絲萬縷地落到政策的“最後一公里”，也就是政策最直接的執行者——基層組織。

實際上，在整整一年前的2017年1月，最高檢就提出堅決依法懲治“村霸”和宗族惡勢力刑事犯罪，突出打擊為“村霸”和宗族惡勢力充當“保護傘”的職務犯罪。可見，針對阻礙改革向縱深推進、影響政策落地效果的基層腐敗問題，中央早有部署。這次決心全面啟動專項治理，將掃黑除惡重點與基層反腐結合，就是要打通這“一夫當關”的最後一公里，破除人為干擾，確保中央政策一通到底。

此次專項治理的核心，是保證脫貧目標順利實現，確保第一個一百年全面建成小康社會目標順利實現。在這個目標面前，一切牛鬼蛇神都要讓路，何況蒼蠅臭蟲。精準扶貧的內涵十分廣泛，農村集體土地的合理高效利用，無疑是重要的舉措之一。

三、集體用地租賃房——“農村包圍城市”

今年1月15日一條消息引爆網絡：“國土資源部部長姜大明今天說，我國將研究制定權屬不變、符合規劃條件下，非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障租購併舉的住房制度，讓全體人民住有所居。

而早在半年前的2017年7至8月，國土部、住建部以及其它有關部委和央行，就密集出臺了《關於在人口淨流入的大中城市加快發展住房租賃市場的通知》（住建部聯合國家發改委等九部委）、《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（國土部聯合住建部）兩部政策文件，提出了加快利用農村集體建設用地建設租賃住房的工作要求，並在北京等13個城市具體試點。

半年內連續出臺具體政策，且國土部長在十九大後親自發聲，說明農村集體建設用地將作為原有城市土地儲備制度的重要補充，成為住房供給的重要用地保障。這可以從兩個角度理解：一是目前以徵收-儲備制度和招拍掛制度為主要內容的城市國有土地供給機制不足以完全滿足城市住房用地需求，二是包括農村集體建設用地在內的大量農村土地利用效率不高，這一矛盾在我國以城鄉二元土地結構為基本條件的城市化進程中表現突出。

在政策執行層面，很多地方已經開始農村建設用地開發利用的嘗試，有些地方甚至啟動的比上述政策出臺更早，如北京市西紅門鎮集體經營性建設用地使用權掛牌出讓、浙江省德清縣農村集體經營性建設用地協議出讓等，都是國內較早開始嘗試農村集體建設用地入市的先例，也創造了積極的經驗。

四、集體土地的改革使命

但不可否認，土地領域，尤其是農村集體土地領域，往往違規和腐敗滋生的多發地帶，且無論最終問題層次高低，一定涉及基層腐敗，涉及“直接摸得著土地”的人的腐敗。在傳統的農村集體土地徵收補償過程中，腐敗案例屢見不鮮，突出表現為騙取、貪汙、侵佔、挪用甚至勒索等形式。因而我們未免可以合理地擔心，如果沒有啟動此次掃黑除惡，在集體建設用地用於租賃住房建設、用於補充城市土儲供地的過程中，在新政策落地的“最後一公里”，會不會出現類似的村霸、惡勢力侵佔村民利益的行為，會不會把好事變壞事，讓中央政策落不到村民身上？

因此，本次掃黑除惡專項行動，適逢農村土地制度改革進行新探索、集體建設用地利用方式出現新變化、住房用地供給設計新機制的階段，對於規範政策在基層的執行情況，保障政策落地效果，發揮集體建設用地精準扶貧途徑和效果，將會起到十分積極的作用。

其實，往前追溯更早一些：

• 2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中已提出：“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”。
• 2015年1月，中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳印發的《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，實質上開啟了農村土地制度改革的大幕。
• 2016年5月，國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關於加快培育和發展住房租賃市場的若干意見》，提出了發展城市住房租賃市場，用以補充和完善城市住房供給結構的工作目標。

所以可以說，中央層面的頂層設計佈局很早，我們也從來不缺乏中央層面的政策智慧和信心，但只有保證“最後一公里”的行之有效，所有政策的智慧才能開花結果，所有政策的信心才能轉化成民心。

那麼，有了基層掃黑除惡的加持，農村集體建設用地會如何影響土地供給，進而影響房產稅開徵呢？農村集體建設用地補充城市土地供給，是一個“農村包圍城市”的過程，涉及到城市固有的土裡管理制度——土地儲備制度。姜大明部長提到政府將不再是居住用地的唯一提供者，說明土地儲備制度在目前情況下或多或少出現了些“不適應”的問題。具體是什麼問題不好概論，但城市的土地問題，從來不僅僅是單純的供給問題，至少還有同樣重要的，比如財政問題。

五、土地財政知多少

土地財政，沒有一個正式的概念或定義。簡單來說，就是地方政府拿賣地的錢，補充財政資金用於城市建設。這一過程的前提，是地方政府對土地供應有專屬的特定權利。通過出讓土地獲得的土地出讓金，以政府性基金的形式，納入財政統一管理。在支出使用方面，除了土地收儲成本外，主要用於城市基礎設施投資等城市建設。

老郭大致按城市發展水平的不同，蒐集了6個城市2016年度財政有關數據，對土地財政進行形象的描述。

*以上表中數據來自2016年度各城市人大關於財政決算的審查報告

按現行財政統計方法，政府財政收入主要統計4部分，分別是一般預算收入、政府性基金收入、國有企業經營收入和社保基金收入。社保基金收入專款專用，國企收入（分紅）相對於前兩項幾乎可以忽略，基金收入主要用於城市建設，是土地財政的主要內容，因此主要考慮前兩項數據。支出項與收入項相對應。

上面6張表，分別列示了北京、深圳、杭州、武漢、長春、銀川的一般預算收支和政府性基金預算收支情況。我們將政府性基金收支與一般預算收支的比值定義為一個統計指標（表中第三項），那麼該指標大體上可以反映出一個城市土地出讓金收支與稅費收支的比例。若將政府性基金收支與該兩項之和的比值定義為一個指標（表中第四項），則該指標大體上可以反映一個城市土地出讓金收支占城市主要收支的比例。從以上兩個指標計算結果可以看出以下特點：

• 北京、深圳是一線城市，土地財政占城市總體收支的比例大致在20%左右，佔稅費收入的20%到30%（其中深圳的土地財政支出佔比更低）。
• 杭州、武漢是二線城市，土地財政占城市總體收支比例大致在40%左右，佔稅費收入的60%到70%。
• 長春、銀川是三線以下城市，土地財政占城市總體收支比例大致在20%以下，佔稅費收入的30%以下。

以上雖然僅在每一類城市中選擇了兩個城市做代表，但老郭相信如果有精力把全國各主要城市均計算一遍，結果應比較一致。

這一結果說明，無論城市發展階段如何，土地財政早已成為各地一項主要的財政收入。那麼土地財政到底是好是壞，它是如何產生，又為什麼會成為各城市的重要“金源”呢？這就指向了土地儲備制度。

六、裁判員成了運動員：土地儲備制度

從1949年新中國成立至改革開放以前，我國城市實行的土地制度是“無償、無限期使用”的單一行政劃撥制度。在這種制度下，政府通過行政手段對土地資源進行配置，以行政劃撥的方式無償地向黨政機關和企事業單位等用地部門提供土地。同時，政府禁止土地的民間買賣和租賃行為，不承認土地的商品屬性，土地市場在建國後的三十餘年中並不存在。這種單一行政劃撥制度是與計劃經濟體制相適應的一種土地管理制度。在計劃經濟體制下，土地被視為一種公有生產資料而進行統一的調配，不具有商品屬性。

改革開放開始後，伴隨著經濟體制逐步由計劃經濟向市場經濟轉軌，原有的單一行政劃撥制度不再適應經濟社會的發展要求，原有土地制度對經濟發展的束縛逐漸顯現。在此背景下，從20世紀80年代初開始，有關調整城市土地制度的各項政策法規相繼出臺，城市土地制度改革逐步從試點城市向全國推開，城市土地制度逐步從無償、無限期使用向使用權與所有權分離，使用權有償、有限期使用轉變，土地市場逐漸形成和完善。幾個重要的政策節點如下：

• 1980年7月國務院頒佈《關於中外合營企業建設用地的暫行規定》，規定“中外合營企業用地，不論新徵土地還是利用原有企業的場地，都應計收場地使用費”，首次明確土地的有償使用原則，土地的商品屬性得到承認。但由於當時交易量低，市場定價機制不成熟，於是產生了政府確定基準地價等做法，有些一直延續至今。
• 1990年5月國務院頒佈了《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對城市土地的出讓和轉讓進行了具體規定，明確土地出讓的具體形式為協議、招標和拍賣，標誌著我國城市國有土地有償使用制度的確立。
• 2001年5月國務院下發《關於加強國有土地資產管理的通知》（下稱15號文），一方面明確要求加強政府對國有土地的集中管理，有條件的地方要逐步建立土地儲備制度。另一方面要求在商業經營性用地出讓過程中推行“招拍掛”制度，逐步停止協議出讓。
• 2002年5月，國土資源部印發《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（下稱11號令），以部門規章的形式正式
  對城市國有土地“招拍掛”出讓方式進行了規定。
• 2004年3月，國土資源部聯合監察部印發了《關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》（下稱71號令），以強硬姿態明確停止商業經營性用地協議出讓的規定（即所有經營性用地必須由政府出讓），即著名的“8·31大限”。
• 2007年11月，國土資源部聯合財政部、中國人民銀行印發了《土地儲備管理辦法》，以部門規章形式將土地儲備制度正式確立下來，成為全國性的土地管理制度。
• 此外，同一時期，我國《憲法》和《土地管理法》也多次針對城鎮土地制度相關內容進行修正和修訂，從法律意義上確立了我國城鎮國有土地的有償使用原則。

七、一個硬幣的兩面：土地財政

土地收購儲備制度的出現符合當時的具體歷史背景。

首先，隨著20世紀90年代城市土地市場發展和房地產市場的繁榮，城市土地需求增長迅速，土地交易的區位隨意性大，部分土地出讓甚至導致了對耕地的大量佔用，對城市規劃和耕地保護產生了比較嚴重的影響。

其次，由於協議出讓的靈活性較強，多數土地出讓行為均採用協議出讓，很少採用招標和拍賣方式，導致土地價格透明度差，出讓價格被人為壓低的情況大量出現，國有資產流失現象十分嚴重。

正是為了遏制上述問題的惡化蔓延，在當時“摸石頭過河”的情況下，主要借鑑“香港模式”，一些地方政府率先提出了城市土地的集中化管理思路，即由政府制定統一的土地利用計劃，並在此計劃框架下，根據城市發展思路和市場發展情況，有計劃地統一供應土地。

由於發展的差異，我國各城市土地集中管理的推進並不同步。事實上，早在1996年，上海就先行試點建立了“土地發展中心”，專門行使土地的徵收、儲備和出讓職能。其他一些城市，如青島、杭州、南京、廈門、廣州等，也都較早建立了土地儲備機構。可以說，在2001年15號文之後，土地收購儲備制度才開始在全國範圍內逐漸推廣，而直到2007年《土地儲備管理辦法》出臺，土地儲備制度才正式成為全國性的制度安排。從那之後，地方政府城市建設用地集中管理愈發加強，

土地財政的模式很簡單。政府一方面以自有資金和銀行貸款實施收地、補償、一級開發，一方面以招拍掛方式賣地獲得土地出讓金，兩者之差構成了土地財政的主要來源，進入基金賬戶。值得說明的是，在土地出讓金各級財政分賬方面，中央還是比較照顧地方的。沒記錯的話，早在90年代就已規定土地出讓金的絕大部分留存在地方一級財政。因而，在支出方面，土地財政收入在地方財政統一安排下，以基金支出形式，主要用於城市基礎設施建設，一度流行的“經營城市”等概念便來源於此。

作為硬幣的另一面，與土地儲備一樣，土地財政也有其積極意義，作為長期以來地方政府收入的重要來源，支撐了我國城市乃至全國一個長階段的快速發展。

八、一直沒“失靈”，也許才是偶然

由此可以看出，土地儲備制度的形成雖非一蹴而就，但確立時間也不過十餘年。作為一種城市土地的管理制度，其順應了當時的發展階段和社會條件，但並不是理所當然地永無問題。我想這也是姜部長提出開篇那句話的深意。

首先，目前土地儲備口徑的土地供給，相對於城市住房發展的用地需求，似已出現矛盾。這一矛盾一方面體現在量上，一方面也體現在價格上，即高成本。正是因為這一矛盾，才催生了農村集體建設用地用於租賃住房建設的供地補充。

其次，土地財政對城市來說可謂“飲鴆止渴”，對於城市房價高企有推卸不掉的“貢獻”。以後有時間老郭會專門寫一篇文章，談談土地財政與高房價之間的內在聯繫。

此外，更重要的是，土地財政很難長期持續，模式又非常簡單粗放，當地方政府對其形成依賴後，“很難割捨”，會阻礙真正長效的財政制度的設計和出臺。回到本篇開始的幾張表，這幾張表的統計結果其實反映了一個更重要的問題，可以歸納為：

• 一線城市跨過以投資拉動為主的增長階段，土地財政收入佔比降低，對土地財政依賴也降低。
• 二線城市增長最活躍，其土地財政佔總收入比例也最高，城市建設依賴土地財政程度也最高。
• 三線以下城市由於發展相對滯後，土地價值相對偏低，投資活力不足，土地財政收入佔比較低，土地財政對城市建設投入的貢獻有限。
• 總體而言，土地財政收入占城市總體收入的比例會隨著城市發展而發生變化，這一變化是倒U型的。

這一結果說明什麼呢，說明土地財政不是永久萬靈藥，隨著城市蔓延、可徵地減少、城市產業級次提升、土地重置成本高漲等問題，終有“失靈”的一天。

土地財政“失靈”，對於幾個一線城市來講可能已經是比較現實的問題了。比如北京，地方政府債已經成為城市建設和基礎設施投資的重要資金來源。2016年度北京地方政府債務餘額1166.4億元，主要用於城市副中心建設、環境建設和交通基礎設施建設等。

而對於眾多二、三、四線城市來說，“失靈”一刻也未必遠在天邊，只要房地產市場由於任何因素（宏觀形勢、局部變化、調控政策等）導致低迷，市場預期發生變化，土地市場降溫或供地不足，土地財政旋即“失靈”。這在目前各城市普遍房價高企和調控持續高壓的現實環境下，形成了一個地方政府很難平衡取捨又不得不面對的矛盾。

土地財政“失靈”了怎麼辦？說了這麼多，終於說到房產稅了。

如果土地財政“失靈”了，地方財政基金收入減少怎麼辦？如果是一城一地的局部問題，當然可以通過中央和省級轉移支付等手段解決。但是，如果是全國範圍的全面性的土地財政“失靈”呢？各地都缺錢的情況下，上級轉移支付的錢總也得有個出處，不允許赤字預算的情況下，寅吃牟糧也不是辦法。

記得前陣子看到過一個朋友圈文章，說全國只有6個省（直轄市）是財政盈餘的，其他省市都靠轉移支付。其計算方法暫不評價，但明確的是沒有計入政府性基金收入，也就是土地財政。換句話說，土地財政可能是許多地方財政的遮羞布，一旦土地財政“失靈”，潮水退去，才發現許多城市的稅費收入都光著腚呢。

這種情況不是不可能發生，土地財政就像一枚定時炸彈，危機潛藏。因此，必須找到一個穩定持續的地方財政金源，房產稅是最佳選擇。

九、房產稅制度的國際經驗

為什麼這麼說，先看看國際經驗。

西方國家一直將房產稅作為重要的稅種，這當然與其私有制性質有關。美國早在1792年即開始徵收房產稅，英國自1851年開始，日本自戰後的1950年開始，俄羅斯自蘇聯解體的1991年開始。

以美國為例，概括成熟房產稅制度的幾個特點：

（1）房產稅的收入。房產稅是地方稅，在美國，房產稅收入全部歸屬地方，且構成地方收入的主要內容。根據美國國家統計局（Census Bureau）數據，全美各地方房產稅收入平均佔到當地財政收入的接近80%。單舉一個極端的例子，紐約是世界金融中心，華爾街各大金融企業為紐約貢獻了極高的所得稅（歸屬地方部分）收入，但即使在這種情況下，房產稅收入仍然佔到紐約全部財政收入的45%（如下圖）。可想而知那些“只有房子”的“大農村”，其房產稅收入佔比極高。

圖片來源：紐約市政府網站（http://www1.nyc.gov/）

（2）房產稅的使用。正好還藉助上圖說事，美國房產稅的徵收不是按照縣、市等行政區劃徵收，而是按照學區、警區、消防區等公共服務範圍劃分，關於其徵收邊界的規定既繁瑣又詳細，甚至具體到如果一個房子位於兩個州、兩個縣、兩個市交界處應該怎麼收的問題。正因如此，房產稅的使用也完全對應公共服務的支持，由學區（或其它劃屬）的議事委員會（Council）決策管理。

以紐約為例（上圖），全部房產稅收入主要用於4部分支出，分別是警察、消防等必需公共服務機構支出，學校教育支出，醫院及福利支出，公共交通、公園等或有支出。其中前兩項在各地方均佔比最高，這也是房產稅按學區、警區、消防區劃分的意義所在。這一模式最大的特點就是事權與財權的高度統一，一方面納稅人繳的稅都花在了自己生活的社區公共服務上，另一方面公共服務人員收到誰的錢就為誰服務。

（3）房產稅的稅負

數據來源：http://www.tax-rates.org

（4）房產稅的減免政策。美國房產稅的減免政策各地方不盡相同，但共同點是都很複雜。簡單講，就是有各種減免條件，一不小心就滿足很多。比如據老郭瞭解的一些州的規定，退伍軍人能優惠，結婚的比單身能優惠，孩子數量滿足條件能優惠，家庭年收入低於條件能優惠，將住房參加低收入住房計劃能優惠等等。因此每年填稅單時小白家庭也需要請專業律師幫助，以最大限度合理避稅。此外，對於多套房家庭，美國也有關於家庭主要住房認定的相關規定，被認定為主要住房的甚至可以全部免掉房產稅，但其他房產就沒那麼好優惠了。

關於美國房產稅制度還有很多其他細節，因與本篇主題無關就不贅述了。以美國為例重點在於說明，一個可供借鑑的成熟房產稅制度的運行情況。當然，制度改革不能生搬硬套，每個國家自己的制度都有歷史路徑的依賴和自己的土壤。因此，制度改革除了橫向比較外，更需要釐清自己家裡的情況。那麼我們來看看我國房產稅改革的基礎現狀如何。

我國目前並不是沒有房產稅制度，只是由於歷史條件等因素“有條件”地執行，具體將我國房產稅發展的主要節點總結為如下大事記。

自2011年以來至今，儘管在歷次重要會議中不乏提及房產稅改革，但一直沒有什麼具體舉措出現。

由於自上世紀80年代中葉以來一直執行對個人自有住房免徵房產稅的政策，儘管同期啟動的住房體制改革引爆了房地產業發展，城市住房供給總量和住房價值均以幾何形態躥升，但房產稅收入始終很低。根據2017年《中國統計年鑑》，

這不能不說是一個問題，但這個問題又揹負著過於沉重的矛盾。重要會議反覆要求，重點城市推行試點，其實都表明了我國推進房產稅改革的堅定決心。房產稅改革是一條正確的方向，能夠為地方政府提供一條充足穩定的財政稅源，代替如土地財政這樣的畸形產物，保障政府對公共服務和社會民生的必要支出，提升社會總體福利，最終讓百姓受益，這一點無可非議。但長期以來難以孕育出爐，老郭認為難點可能有二，一是稅制改革如何不增加百姓稅負，二是財產稅本質與土地公有制如何協調。除此之外，無論是機制設計，還是組織人事準備，還是數據基礎準備，都不至於構成“難點”，只是需要做的具體工作。

十一、房產稅改革必須解決公平性問題

稅制改革的目標是增進社會總福利。好的稅收制度，須既能保證作為整體的國家機器良性運轉，又能保證作為個體的每個百姓安居樂業。因此，以開徵個人自有住房房產稅為重要內容的房產稅改革，不能以增加百姓稅負為代價，這一過程涉及兩個維度的稅負公平問題。

第一個維度或許可以稱之為“系統性公平問題”。房產稅改革的本質，是增加資產保有環節的稅收，那麼如果按照總體稅負不增的原則，就要求在流轉環節降低相應稅費。整個住房交易大環節中，包括開發商拿地、住房開發建設、住房銷售過程在內存在諸多稅費，按照肖部長的原話，這部分稅費有望一定程度削減。但是應該注意到，土地出讓金雖然不叫“稅”或“費”（官方名稱為“國有土地使用權出讓金”），但其全額計入政府性基金預算收入，歸財政統一管理，且不像社保基金專項用於社保事業，在使用方面更加靈活。因此，土地出讓金具有類似交易環節稅費的本質，是政府在住房流轉環節從市場取得的一塊具有公共財政性質的收入。

此外更重要的是，整個交易環節各項稅費總和與土地出讓金比起來，簡直是小巫見大巫。土地出讓金佔到最終住房成本甚至售價的一半以上，似乎已不是新鮮事。因此，有效壓低土地出讓金，減少購房支出中的土地成本，是增加住房保有環節稅負、進行房產稅改革的理性前提。否則，全社會的住房獲取和使用總成本將系統性增加，引發稅負的系統性公平問題。但是，畢竟現狀是土地出讓金佔了地方政府收入的大頭，土地財政的吸引力之大，能否讓地方政府願意“拿今天換明天”，就不是客觀的問題了。

第二個維度的公平問題是結構性問題。我國城市住房產權類型較多，大體可以分為商品房、房改房、政策性住房（經濟適用房、兩限房）、原有私房等，原則上不同產權類型的住房和家庭會表現出不同特徵。比如，商品房購買價格較高，其家庭收入也較高；房改房購買價格有制度性優惠，其家庭往往在政府機關、事業單位、國有企業供職，收入中等以上；政策性住房購買價格較低，家庭收入水平也在中等以下。但是，房產稅是以住房價值（評估值）而非購買價格作為稅基的，當住房的購買價格與市場價值發生大幅偏離，而與購買價格相對應的家庭收入水平又增長較慢時，就會在不同家庭之間產生稅負的結構性公平問題。

不同產權類型住房佔比。數據來源：第六次人口普查。

以經濟適用房為例，北京天通苑區域作為十幾年前最有代表性的經濟適用房小區，定位為解決中低家庭收入住房問題，購買價格較低。但是，隨著北京城市蔓延、地鐵修建、商圈發展、人口集聚、公共設施完備，其住房市場價值翻了10倍左右。儘管存在高收入家庭違規購買的情況，但不可否認其主體家庭還是中低收入家庭，如果中低收入家庭十年間收入沒有增長10倍，那麼如果經濟適用房按照市場評估價值計徵房產稅，中低收入家庭的房產稅稅負將更重。同樣的道理也存在於房改房和原有私房，造成這類住房房產稅結構性公平問題的原因在於購買時存在的“制度性優惠”，在我國城市快速發展的背景下，導致隨著時間推移家庭收入與住房價值出現不匹配。

對於商品房而言，則存在“先上船、後買票”問題。是否存在持有成本，是購房決策的重要因素，在已長期實施房產稅的國家，是買“高端學區”還是接受普通區位，除了考慮購買支出，房產稅等持有成本甚至更為重要。而如前所述，我國在住房體制改革啟動、住房市場發育啟動之際，1986年《房產稅暫行條例》規定對個人居住商品房不徵稅，造成了一直到現在的三十餘年裡國人從沒有養成在買房時考慮房產稅的意識，最多將物業費作為持有成本加以並不重要的考慮。而在人們已經習慣了沒有房產稅存在的遊戲規則後“上船補票”，商品房家庭也同樣會出現家庭收入與住房價值（房產稅稅負）不匹配的結構性公平問題，其難度可想而知，而上海和重慶試點之艱難也就在情理之中。

對於上述兩類稅負公平性問題，決策層應做好頂層設計。

對於系統性公平問題，應重點關注土地出讓金調整，及其制度性因素——讓政府成為唯一供地者的土地儲備和招拍掛制度，實現實際稅負由住房流轉環節向保有環節轉移，確保稅負總體不增。如姜部長所說，實現政府不再是城市住房用地的唯一供給者，進一步拓展城市住房用地供給渠道，加快農村集體建設用地入市。

對於結構性公平問題，核心是減免政策的設計，需要制度的精細化，而制度細化的前提是全面摸底。根據摸底數據，結合我國住房市場產權種類多、制度性優惠類型多、城市蔓延和發展速度快、人口流動大等特點，設計細緻可操作的減免政策，藉此調節橫向稅負，確保改革初期稅負的結構性公平。簡單講，房產稅解決“怎麼收”很容易，解決“怎麼免”是手藝活，而後者才關係人心。隨著房產稅實施時間的積累，逐漸向更加原則性的、更加統一的稅制設計發展。

至於第二個難點，坦白講，過於宏大，老郭只能隱約地意識到問題所在，回答問題的理論素養卻遠遠不夠。不過，從早年關注房產稅問題開始，老郭一直斷斷續續在思考這一問題，有些不成熟的想法，也希望拋出來和有興趣的朋友討論。

竊以為，公有制下土地並非就不是財產了，只是需要明確是誰的財產。現行的“70年”等土地使用年限機制安排，有時容易造成執行中的混淆，比如有人問“70年到期後還需要再交土地出讓金嗎”、“我只有土地使用權，憑什麼交財產稅”等等此類問題。解決的辦法也不難，老郭認為就是將住房的土地和地上物（以下稱房屋）分開對待，配套相應的制度安排。主要考慮有三點原則：

（1）土地所有權歸公。城鎮國有土地所有權歸國家，農村集體土地所有權歸集體。土地進行開發使用時，由土地所有者（國家或集體所有權的代理部門）租給使用者，使用者按期向所有者繳付租金。土地所有者以土地評估值為稅基，按政府核定的稅率，向稅收主管部門

（2）房屋所有權歸使用者。使用者可以是公共部門機構，也可以是企業或自然人。使用者以房屋評估值為稅基，按政府核定的稅率，向稅收主管部門繳納房產稅。

（3）原有住房土地使用年限到期前，不繳納土地租金，僅繳納房屋部分房產稅。在土地使用年限到期後，開始向土地主管部門繳納土地租金。土地主管部門自房產稅實施起，即向稅收主管部門繳納房產稅，在原有土地使用年限到期前，不向使用者收取租金，在年限到期後收取租金。

在上述三點原則的架構下，舉具體例子來說明：

• 個人自有的住房的，如果是之前購買的70年產權住房，那麼在70年到期前只對房屋部分價值繳稅，70年到期後才開始對土地繳納租金。
• 個人新購置自有住房的，則同時繳納房屋的房產稅和土地的租金。
• 個人租住住房的，按市場價給出租方，也就是住房持有的自然人或機構繳納租金，而住房持有者需要繳納房屋的房產稅和土地的租金。其中，農村集體建設用地上的租賃住房，其土地租金交付給村集體的代理機構。
• 作為代表國家或集體行使土地所有權的代理部門，無論在土地用於上述何種類型的住房開發情況下，均需要向稅收主管部門繳納房產稅。

以上設想，將土地與房屋分割對待，分割管理，產權互不干擾，徵稅渠道各行其道，土地只能租賃不能買賣（不再有所謂土地使用權出讓等概念）。當然，現實總是複雜的，設想也僅僅是設想。

十三、多說一點

最後還想提一點，算是一個預判。稅收是市場的調節工具之一，房產稅也毫無疑問具有調節房地產市場的作用，未來房產稅開徵之後，政府將又多出一個調控市場的利器。

這個調控工具相比純行政干預的“限價”、“限售”來說更市場化

所以有些人問“房產稅出臺後是否會造成拋售，從而壓低房價”，我想說，這種看法高估了房產稅的效果，也低估了房產稅的效果。

閱讀更多 數字城市研究院 的文章

關鍵字: 城市規劃 交通 經濟