中國經濟導報記者 趙超霖
長期以來，黨中央、國務院高度重視投融資體制改革，大力推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，按照核准範圍最小化和最大限度下放核准權限的原則，多次修訂政府核准投資項目目錄，推動投資管理重心從事前審批轉向過程服務和事中事後監管，有效激發了市場主體活力。在多方合力下，中央層面核准項目數量目前已減少90%以上。
國家發展改革委作為投資主管部門，始終抓住“放管服”改革這個“牛鼻子”，堅韌不拔推進這項“牽一髮而動全身”的改革，最大限度減少審批，多措並舉完善監管，不斷創新優化服務，努力真正做到審批更簡、監管更強、服務更優。
新年伊始，國家發展改革委發佈的第一份部門規章——《企業投資項目事中事後監管辦法》（國家發展改革委第14號令）（以下簡稱“《辦法》”），亦是我國投資領域第一部事中事後監管辦法。《辦法》是《企業投資項目核准和備案管理條例》的有效落實，與《企業投資項目核准和備案管理辦法》緊密銜接。自此，在推動政府投資管理重心從事前審批轉向過程服務和事中事後監管的過程中，發改系統與之相適應的執法體系逐漸建立健全。
為投資管理職能轉變提供操作依據
國家發展改革委投資司副司長韓志峰在2017年底舉行的部分省市投融資體制改革兩次座談會上均表示，隨著“放管服”改革的深入推進，投資領域簡政放權的力度不斷加大，政府對投資活動進行管理的重點和方式發生了深刻變化，投資管理工作的重心已逐步從事前審批轉向過程服務和事中事後監管。“我們只有很好地去適應這種改變，才能真正做好投資管理工作。”
據中國經濟導報記者瞭解，發展改革部門在此前長期的投資管理工作中，更加註重項目前期各項材料的審批、核准，對投資行為進行事前監管。項目一旦獲批，項目是否按照報批的建設地點、建設規模、建設內容等進行開工建設，此前缺乏跟蹤監管的理念和手段，也沒有相應的法律法規做支撐。“對於違法違規項目，我們自身沒有處理手段，只能依靠環保、國土、安監等其他部門。”國家發展改革委投資司制度法規處副調研員方剛對中國經濟導報記者說。
近年來，隨著企業投資領域“放管服”改革的深入推進，企業投資項目核准範圍大幅縮減，絕大多數項目實行備案管理。如何既鞏固企業投資主體地位，做到企業投資項目核准範圍最小化，又讓投資主管部門及時、全面、準確掌握企業固定資產投資的意向信息，防止企業在固定資產投資項目方面做出“任性”行為，迫切需要有關部門轉變工作方式，將重心從事前轉向事中事後監管。
2017年2月1日，我國投資領域的第一部行政法規《企業投資項目核准和備案管理條例》（以下簡稱《條例》）正式施行。它填補了我國企業投資項目核准和備案管理工作的法律空白，對企業投資項目核准和備案工作的範圍、基本程序、監督檢查和法律責任作出了統一制度安排。該《條例》所規定的項目核准、備案辦理平臺——全國投資項目在線審批監管平臺自2015年12月試運行以來已經實現真正意義上的橫縱向聯通和並聯審批。截至2018年1月9日，投資項目累計登記86.2萬個，總投資186.8萬億元。
《條例》對企業投資項目進行了區分，明確了對關係國家安全、涉及全國重大生產力佈局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核准管理；對其他項目，實行備案管理。但對於如何實行核准和備案項目的監管，尚缺乏具體的、具有可操作性的規定。從倚重事前行政審批轉向注重事中事後監管，迫切需要構建相適應的法律體系和監管標準。
組織本次《辦法》起草工作的韓志峰介紹說：“《條例》第十八、十九、二十條專門規定了企業投資項目違法情形、處罰罰則，並明確項目核准、備案機關和投資主管部門為執法主體和案件管轄機關。但由於規定較為原則，缺乏可操作性。該《辦法》的出臺是為發展改革系統履行好監管執法職責提供操作依據，是發展改革系統依法規範投資活動、加強投資管理、改進投資方式的重要抓手。”
全過程監管服務體系已逐步建立
黨的十九大報告提出，“深化投融資體制改革，發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。”方剛表示，《辦法》的實施可以有效實現這一目標，在投資主管部門事中事後的監管中清理無效供給、無效產能。
例如，《辦法》第二十條規定：對本行政區域內的已開工項目，經有關部門依法認定屬於產業政策禁止投資建設的，縣級以上發展改革部門應當依法責令停止建設或者責令停產並恢復原狀，並依法處以罰款。以取締“地條鋼”為例，2002年6月，國家經貿委發佈第三批《淘汰落後生產能力、工藝和產品的目錄》，“地條鋼”被列入“落後產品”名單，淘汰期限被定為2002年7月1日，屬於產業政策禁止投資建設的內容。但“地條鋼”始終以“貼牌”“冒牌”生產等形式在鋼材市場上佔據重要的一席。這一情況直到2016年下半年隨著鋼鐵去產能的實施，才發生真正的改變。“有了《辦法》，發展改革部門作為企業投資項目監管單位，就可以依據此對企業直接進行處罰。這也是按照國務院有關規定，誰審批誰監管、誰主管誰監管的原則落實監管責任。”方剛介紹說。
觀韜中茂律師事務所合夥人吳華告訴中國經濟導報記者，作為投資領域第一部以“事中事後監管”為對象出臺的《辦法》是執法理念和執法方式從重事前審批到重事中事後監管轉變的體現，也是落實《條例》的具體內容，使其更具有操作性，並與《企業投資項目核准和備案管理辦法》相銜接。2017年4月8日施行的《企業投資項目核准和備案管理辦法》是國家發展改革委在《條例》施行後製定的另一部部門規章，主要調整的是企業投資項目的許可和備案的事項。《辦法》根據《條例》對項目核准、備案的管理要求，進一步細化了核准、備案項目的監管內容，有效地解決了項目許可、備案後的監管問題。
從事前審批轉向事中事後的監管，行政機關減輕了對市場主體的干預程度；但從行政相對人的角度而言，則是對市場主體的誠信提出更高要求。企業應當按照許可或者其自行備案的內容進行建設，否則將承擔相應的法律責任。“就如同學校考試取消了監考制度，其實是對考生的誠信提出更高的要求一樣。”吳華說。
劃清監管邊界 確保發改部門履職到位
據參與該《辦法》起草工作的北京師範大學法學院教授張紅介紹，該《辦法》是國家發展改革委制定頒佈的部門規章。《辦法》規定的“項目事中事後監管”是指各級發展改革部門對項目開工前是否依法取得核准批覆文件或辦理備案手續，並在開工後是否按照核准批覆文件或備案內容進行建設的監督管理。
方剛告訴中國經濟導報記者：“項目事中事後監管是發展改革部門在‘放管服’改革深化推進的形勢下出現的新的重點工作。《辦法》對於發展改革部門項目的監管權限和內容有清晰的界定，與規劃、環保、國土、建設、安全生產等其他監管部門監管權限有明顯的劃分，確保發改系統履職到位，既不缺位亦不越位。同時，各級發展改革部門還應當與其他部門建立健全協同監管和聯合執法機制，參加本級政府開展的綜合執法工作，提高監管執法效率。多學習借鑑其他部門好的工作方法。”
例如，《辦法》第六條規定對於核准項目的監管內容，如“是否通過全國投資項目在線審批監管平臺，如實、及時報送項目開工建設、建設進度、竣工等建設實施基本信息；是否按照核准的建設地點、建設規模、建設內容進行建設。”第十三條規定“是否按照備案的建設地點、建設規模、建設內容進行建設、是否屬於產業政策禁止投資建設的項目。”
吳華表示，《辦法》屬於部門規章，是由國家發展和改革委員會依據《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《企業投資項目核准和備案管理條例》等法律法規制定的。根據《中華人民共和國立法法》的規定，部門規章是由有制定權的部委在本部門權限範圍內制定的，其效力低於法律、行政法規，但高於行政機關發佈的一般規範性文件。
“我國的法律體系主要有法律、行政法規、規章幾個層級。其中規章又分為部門規章和地方政府規章。如同環保部門的執法依據是《中華人民共和國環境保護法》、《建設項目環境保護管理條例》等法律體系，發改部門的執法依據就是《條例》《辦法》等。”吳華說。
發改系統需提升能力建設
張紅認為，《辦法》規定各級發展改革部門應當依託在線平臺，運用大數據、互聯網、移動計算等信息技術手段，加強對各類信息的分析研判，提高發現問題線索的能力，這就對各級發展改革部門的執法能力提出了更高要求。執法人員應具有調查取證、認定事實清楚、適用法律準確、合理行使裁量權等多方面的能力。
張紅建議各級發展改革部門要強化依法行政理念、加強執法隊伍建設、加大培訓力度，通過多種方式提高執法人員的執法水平和能力，如參與案卷評查、參加訴訟等。
同時，各級發展改革部門還要加強信息化建設與信息共享。《辦法》規定，各級發展改革部門對項目的行政處罰信息，應當通過在線平臺進行歸集，並通過在線平臺和“信用中國”網站向社會公開。對在項目事中事後監管中形成的項目異常名錄和失信企業名單，應當通過在線平臺與全國信用信息平臺共享，通過“信用中國”網站向社會公開，並實施聯合懲戒。
在政府部門“放管服”改革不斷推進中，在大量簡化前置審批的基礎上，以《企業投資項目核准和備案管理條例》為法律遵循，配套兩個部門規章——《企業投資項目核准和備案管理辦法》和《企業投資項目事中事後監管辦法》。自此，在推動政府投資管理重心從事前審批轉向過程服務和事中事後監管的過程中，發改系統與之相適應的執法體系逐漸建立健全。
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