在十三屆全國人大常委會第四次會議上，常委會組成人員提出，打贏“藍天保衛戰”，要依靠人民、依靠法律、依靠科技——
立法層面不“放水”也不“縮水”
圖解全國人大常委會
大氣汙染防治法執法檢查
新華社記者 施鰻珂 編制
“前一段我隨陳竺副委員長到吉林省進行傳染病防治法執法檢查，那天回到北京，剛下飛機，發現北京的藍天非常耀眼，打開手機，微信朋友圈好多都在曬北京的藍天白雲。”全國人大常委會委員楊志今說，這充分說明大氣汙染防治法的貫徹實施和相關工作取得了很好的成效。
打贏“藍天保衛戰”所面臨的艱鉅和持久已然成為共識。那麼，依靠什麼才能打贏這場環保持久戰？在7月9日至10日專門針對大氣汙染防治法實施情況而加開的第十三屆全國人大常委會第四次會議上，依靠人民、依靠法律、依靠科技——成為委員給出的高頻詞。
發展人民環保監督員——
彌補環保監督力量嚴重不足
執法檢查中發現的主要問題
賈曉峰/製圖
從這次執法檢查的暗查抽查發現，企業超標違規排放問題依然十分突出。報告披露——
“一些東中部區縣和西部大氣汙染嚴重城市監控點少、監控網布局不合理。個別地方環境質量監測弄虛作假。例如，山西省臨汾市出現大氣環境質量造假窩案。”
“在機動車汙染防治中，有的地方公安、環保、交通等部門配合不力，排放不達標車輛長期行駛無人監管。”
“不少地方主動承認，治理工作存在‘上熱、中溫、下冷’現象，汙染治理壓力和責任逐級遞減及‘政熱企冷’等問題較為突出。”……
大氣汙染防治任務如此艱鉅、複雜，而目前環境保護部門監督力量嚴重不足。世界各國防治大氣汙染的經驗顯示，必須全民共同行動才能達到目標，因此公眾參與大氣汙染防治已經成為現代環境法治的一個基本制度。然而，我國的大氣汙染防治法對此只是象徵性的宣告。這種宣言式的規定缺乏可操作性，使得公眾作為最廣泛、最直接的環境監督者難以發揮作用。
陳竺副委員長說，要把人民群眾對空氣質量的感受轉換到對汙染源的關注，群策群力、群防群治。根據大氣汙染防治法第91條，建議要加強重點汙染源的信息公開，建立人民環保監督員制度，彌補目前環境保護部門監督力量嚴重不足的現象。
陳鳳翔委員說，有些發達國家為促進公眾參與專門立法，通過多種途徑和渠道及時提供空氣監測信息和執法報告，供公眾獲取。我們也要以法律的形式明確公民享有的知情權、公眾監督權，充分利用互聯網等新媒體拓寬公眾參與渠道，不斷提高公眾自身的環保意識，加強公眾對政府和企業聯防聯控工作的監督，使公眾參與成為汙染防治的重要一環。
“南京大學開設了環境健康與幸福指數、大氣霧霾汙染和健康等一系列這方面的課程。只有這樣，我們才可培養一大批具有良好的生態文明意識的各類人才，從而為打贏這場持久戰提供源源不斷的人才支持。”呂建委員說。
真正要做到環保，強調意識、理念，加強法律的監督，只是一個方面，還要解決條件問題、設施問題。李飛委員說，要加大環保防治的投入，完善防治汙染的有關設施，要加大社會管理的協調和統籌，解決“最後一公里”的問題。香港特區700萬人口，幾年之前為處理垃圾，立法會撥款200多億新建“三堆一爐”，即建一個焚燒爐和擴展三個垃圾處理廠，表明香港特區政府在環保問題上是捨得投入的。解決老百姓處理汙染的便利問題，一定要有必要的投入，最後形成完整體系。
讓法律長出牙齒——
沒有霹靂手段，難顯菩薩心腸
這次常委會會議緊密結合大氣汙染防治法的執法檢查，堅持問題導向，緊扣法律制度進行檢查。沈春耀委員數了一下，執法檢查報告中一共27條次提及大氣汙染防治法的有關規定。他說，“這在過去都是不曾有過的。”
配套法規不健全、標準體系不完善、法律責任不落實、執法監管不到位、司法保障作用發揮不充分——執法檢查報告顯示，大氣汙染防治相關法律的作用發揮得並不理想。
“沒有霹靂手段，難顯菩薩心腸。”於志剛委員在審議中說，對於嚴重危害生態環境的、嚴重破壞生態環境的犯罪行為，不採用嚴厲的打擊手段，難以體現對於全社會公眾的菩薩心腸，難以體現對於子孫後代的菩薩心腸。他提到刑法第338條的汙染環境罪，儘管“兩高”通過司法解釋，把放射性、汙染性、含有病原體傳染性的物質解釋擴大到了把二氧化硫等有毒有害氣體也解釋為物質，但也限於很小一部分有毒有害氣體，因此，他認為汙染大氣的刑法罪名目前是不完善的，打擊半徑是不足的，手段也是不夠用的。他建議修訂刑法第338條，把汙染環境罪從對於土壤、對於水體的汙染，覆蓋到對於大氣的汙染。
在民事法律上，王勝明委員建議進一步加大懲治力度。對肆意汙染生態環境、嚴重危害人民群眾生命健康的行為，民事上應當承擔懲罰性賠償。曹建明副委員長建議在加大處罰力度的同時，重視建立生態補償和生態修復機制，切實解決違法成本低、守法成本高、執法成本更高的問題。推動和支持最高人民法院、最高人民檢察院根據形勢和實踐需要依法作出司法解釋，進一步統一司法標準。
在全國人大立法方面，推動京津冀地區大氣汙染防治工作不斷走向深入，將區域聯防聯控的有效做法和經驗上升為國家法律，需要法律發力。肖懷遠委員說，在工作實踐中三個省市聯防聯治，形成了一些很好的經驗和做法。但是由於立法體制上的原因，協同僅僅停留在徵求意見這個階段。現在的大氣汙染防治法就區域的聯防聯治作了規定，但是在區域協同治理上的權責關係不是很明確。建議全國人大常委會能夠牽頭制定《京津冀及周邊地區大氣汙染防治特別法》，或者專門就此作出決定，為區域大氣汙染防治提供法治保障。
在地方立法方面，曹建明副委員長建議，全國人大要加強對各部門、各地方生態環境保護法規、規章、司法解釋的備案審查，對於變通突破上位法規定，降低環保標準的立法一律堅決予以糾正，絕不允許在立法層面“放水”或者“縮水”。對強制性規定不足、操作性不強的立法，及時告知有關部門地方修改調整，對生態環境保護立法明顯滯後的地方，尤其是環境問題突出的地方，督促地方人大及其常委會抓緊研究啟動相關立法工作。
強化科技支撐——
讓技術具有現實性和前瞻性
推動工作的相關措施
賈曉峰/製圖
一些常委會組成人員建議，進一步強化科技在大氣汙染治理中的支撐，建議有關部門對重點區域、重點領域組織科技攻關。
“一是如何從源頭上減少大氣汙染。依靠技術創新提高資源綜合利用效率，還有很大空間。二是如何通過加強基礎研究深化對大氣汙染的認知。要進一步搞清楚各種汙染來源、形成機理及其變化趨勢，為推進PM2.5和臭氧協同控制提供支持。三是如何進一步提高大氣汙染治理的技術水平。”李學勇委員提出重點關注這三個方面的科技問題。
“報告當中談到，有時候我們到某個地方檢查，往往是臨時應對檢查而把環境的治理狀況臨時改善，檢查出來與平時的情況不相符合，所以建議利用現代大氣流的數字模擬技術進行動態鑑別，檢查組不來的時候也可以進行動態監測，就可以反映出平時的情況。”鮮鐵可委員建議，建立非法排放的汙染源識別定位技術與管理決策支持系統。用新的大氣流場數字模擬技術進行溯源，動態識別排放源，將非法排放源進行定位甄別，進一步提高執法效能和控制措施的針對性。
新汙染源問題突出，亟須加強前瞻研究。杜玉波委員說，現在生態環境質量正處在邁向總體改善進程的一個關鍵節點。但值得注意的是，揮發性有機物排放、臭氧汙染等新的大氣汙染問題越來越突出。報告中也提到一些涉及揮發性有機物排放的工業塗裝行業排放標準缺失、配套法規不全。這就需要進一步強化前瞻佈局，對大氣汙染源的新變化、新形勢進行判斷，針對新的大氣汙染治理問題加大基礎性、原理性研究力度。
加大對可能的汙染物的科學綜合利用及相關政策支持。吳立新委員說，這一次習近平總書記到山東考察的時候，去了煙臺的萬華實業。該企業發明了一種無甲醛的黏合劑，可以把秸稈做成地板和傢俱，這個技術本來是很好的，但是現在面臨一系列的問題，比如說秸稈怎麼樣回收，老百姓可能得不到一定的政策支持，也不願意回收，因此企業的收益並不高。像秸稈回收這樣的難題，我們給它進行科學的利用，同時有國家政策支持，可能就把本來我們產生汙染源的物質變成寶，這樣我們就能夠更好地科學地去進行綜合治理。
於志剛委員
嚴懲重罰環境違法犯罪行為
執法檢查報告全面堅持依法，多處強調了法律的武器、法治的力量，也要求地方能夠按照立法法的授權進行先行立法等等，建立最嚴格、最嚴密的環境治理的法律體系。這一點是非常好的一種做法。
慄戰書委員長講了，法律不僅要有“牙齒”，而且還要有“堅硬的牙齒”，“牙齒”還能咬合，能夠發揮出“牙齒”的作用。我們國家是一個二元化的立法體系。比如盜竊分為盜竊的違法行為和盜竊的犯罪行為，對於違法和犯罪行為的制裁既包括對於違法的嚴厲制裁也包括對於犯罪的嚴厲制裁。加大行政執法和刑事司法銜接力度，既不是建立健全也不是推動建立健全，我們現在就有行刑銜接機制，只不過不夠嚴密，因此是要“加大力度”。黨中央、國務院6月份出臺的文件，提出了一個法律政策，就是嚴懲重罰環境違法犯罪行為。嚴懲重罰環境違法犯罪行為，是在傳統的寬嚴相濟的刑事政策的基礎上新建立了一項嚴厲制裁的刑事政策，恐怕今後相當長時間要堅持這一項嚴厲的刑事政策。
過去這些年來，所謂嚴厲的政策主要體現在以重罰代刑罰。我們前面的執法檢查報告，包括這次的執法檢查報告，實際上對於破壞生態環境犯罪的關注度和今後的制裁可能都有優化的空間。
我想借用一句古話，“沒有霹靂手段，難顯菩薩心腸。”對於嚴重危害生態環境的、嚴重破壞生態環境的犯罪行為，不採用嚴厲的打擊手段，難以體現對於全社會公眾的菩薩心腸，難以體現對於子孫後代的菩薩心腸。
同時，我們現在刑法第338條的汙染環境罪，在立法原來的表述上，實際上強調要解決的是對於放射性、傳染性、有毒有害性物質的排放等等問題，儘管“兩高”通過司法解釋，把放射性、汙染性、含有病原體傳染性的物質解釋擴大到了把二氧化硫等有毒有害氣體也解釋為物質，但也限於很小一部分有毒有害氣體，因此，對於汙染大氣的刑法罪名目前是不完善的，打擊半徑是不足的，手段是不夠用的。修訂刑法第338條，把汙染環境罪從對於土壤、對於水體的汙染，覆蓋到對於大氣的汙染，對於汙染大氣的嚴重犯罪行為，同樣能夠依據刑法全覆蓋的進行嚴厲制裁，我想這可能是今後在法條優化上一個要考慮的問題。
（本文為於志剛委員在全國人大常委會會議上發言，有刪節）
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來源 |檢察日報
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