新闻事件
6月1日，重庆市黔江区公安局邻鄂镇派出所民警会同镇安监办工作人员，在邻鄂镇邻鄂村开展道路交通联合巡逻执法工作时，发现一辆湖北籍出租车存在超载行为——经核查，驾驶员杨师傅虽然证照齐全，但该车核载5人，实载6人，所载人员中有一名为10岁左右男孩，属于驾驶客运车辆超员达20%以上的违法行为。
经了解，杨师傅一家人当天准备到黔江区邻鄂镇邻鄂村走亲戚。因乘坐人员距离亲戚家约1公里路程，加之当地过往车辆较少，民警请5名车上人员下车步行。随后，依法对该车予以暂扣，传唤杨师傅到派出所接受调查。之后，民警根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十二条第一款之规定，对杨师傅超员20%以上不足50%的违法行为予以罚款1000元，记12分的处罚，并依法对杨师傅的机动车驾驶证暂扣处理。虽然杨师傅接受了处罚，但有一个问题却被网友们热议：接送自己的家人，算营运吗？
律师：执法主体和法律适用错误
笔者以为，如果该报道情况完全真实，该处罚决定应该可以被撤销。主要理由如下：
其一，派出所不应该成为本案的执法主体。《道路交通安全法》的执法主体是“公安机关交通管理部门”不是“公安机关”。而派出所属于“公安机关”不是“公安机关交通管理部门”。因此，本案的执法主体应该是当地交通警察而不是派出所警察。
其二，一次性记12分的规定涉嫌与上位法相抵触。《机动车驾驶证申领和使用规定》中对驾驶员可以一次性记12分的规定涉嫌违反上位法《道路交通安全法》第二十四条和《行政处罚法》第十二条规定，依法应该无效。《道路交通安全法》第二十四条规定，公安机关交通管理部门对机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规的行为，除依法给予行政处罚外，实行累积记分制度。在该条法律中，可以清楚地看到，“记分制度”前面有一个定语“累积”。根据公安部相关规定，驾驶员的最多记分是12分，要实行累积记分制度，至少2次以上才允许记满12分。
如果一次性就给驾驶员记12分，根本没有“累积”机会，将对驾驶员的权利造成重大损害，明显属于行政处罚而不是管理措施。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十八条第二项规定，对于持有大型客车、牵引车、城市公交车、中型客车、大型货车驾驶证的驾驶员来说，一次性记12分将直接导致其驾驶证降级，这些驾驶员必将因此下岗失业。可见，一次性记12分实质上属于“吊销执照”类处罚。该规定事实上属于“设定吊销执照”类行政处罚，涉嫌违反《行政处罚法》第十二条规定。
其三，载自己家人不属于营运状态。营运的定义一直以来是以“发生各种方式的费用结算”为前提的。而家人之间明显不会发生任何形式的费用结算，因此，不属于营运状态。
其四，行政处罚的法律依据适用错误。《道路交通安全法》第九十二条的适用对象是“公路客运车辆”，而出租车不属于“公路客运车辆”，只能属于“道路客运车辆”。《道路交通安全法》第一百一十九条解释：“道路”，是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会车辆通行的地方，包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。也就是说，公路与城市道路是一个并列的法律概念，不可以混同。出租车的经营区域一般只能是在城市道路上，不是在公路上。根据《中华人民共和国道路运输条例》第八十一条规定，出租车和公交车均不属于公路客运范畴。因此，重庆公安机关根据《道路交通安全法》第九十二条处罚出租车超载应属法律适用错误。
（作者系浙江点金律师事务所律师）
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