2019年10月30日以色列外交部宣佈暫時關閉其所有海外使領館，採取罷工行動向以色列財政部表示抗議。以色列外交部在一份聲明中指出，以色列財政部違背今年7月其與外交部簽訂的“協議”，改變過去幾十年雙方所達成的共識，因此以色列外交部將被迫關閉其所有海外機構，不再向公眾提供服務，也不允許進入。
以色列外交部大樓
所謂“協議”是指以色列外交部與財政部就外交人員的財政制度達成的共識。之前，以色列外交人員在駐外期間，其官方客人來訪開支可進行報銷。但今年上半年，以色列財政部提出，這些費用應該從外交人員工資中扣除，並且按照40%的稅率徵稅，由此引發外交部抗議。隨後雙方在今年7月達成共識，仍按照過去財務制度執行。然而，以色列財政部最近再次提出改變這一報銷機制，由此引發了外交部工作人員的罷工行動。
事實上，這不是以色列外交人員的第一次罷工，2011年1月由於對財政部提出的漲薪方案不滿，以色列外交部舉行罷工，導致俄羅斯總統梅德韋傑夫訪以行程受阻；2014年3月由於對工資普遍不滿，以色列外交人員首次採取全面罷工行動，導致以色列全部駐外使館關閉。
儘管罷工已經成為家常便飯，但是其弔詭之處在於外交人員罷工的對象並非僱傭他們的外交部而是財政部，而罷工開始之後，雙方的唇槍舌戰也頗有深意，引人關注。
一、罷工與甩鍋的語言藝術
其實我們可以清楚地看到，以色列外交人員罷工的核心就是薪水問題，其本質就是資源分配的問題，他們期望在現有體制下獲得更好的經濟待遇，而財政部則成了他們“致富路”上的絆腳石。本來他們可以面不改色心不跳地喊出自己的要求，然而外交人員的職業素養讓他們深諳話術之道，用冠冕堂皇的說辭掩蓋了自己的目的。比如，以色列外交部在10月30日的聲明中聲稱：“以色列駐外代表每天都在努力提高該國的國際地位和實力，而財政部卻在損害以色列外交人員的利益……不幸的是，除了關閉所有外交機構外，我們別無選擇。”另外，以色列駐南蘇丹大使古代爾說：“一直以來，只要是涉及外交部的一切費用，財政部的官員們都在腐蝕、削減和吞食。”同樣，在2014年的罷工行動中，以色列外交部工會主席Yair Frumer指責財政部說，“財政部正在向每天為國家未來而奮鬥的外交官和以色列的外交事務宣戰”。[1]言下之意，以色列外交人員為國家鞠躬盡瘁，而財政部卻是國家的蠹蟲。與之相反，以色列財政部在給猶太通訊社的聲明中指出：“外交部工作人員必須像以色列其他公民一樣納稅。外交部僱員不能凌駕於法律之上……外交部工作人員為了改善自己的處境而拒絕繳稅，是妨礙基本服務的行為。”除此之外，財政部指責外交人員為了維持他們舒適的生活方式，不惜犧牲以色列的外交關係，這是“可恥的”。 [2]
從你來我往的口舌之爭中我們可以發現兩個部門彷彿在自說自話，驢唇不對馬嘴地辯駁對方，本該爭取工資的外交人員在高喊國家利益，本該強調稅收體制的財政部在指責對手拒絕履行公民義務。事實上，看似矛盾的二者都在同一邏輯上講述了自身的訴求，換言之，這場充滿火藥味的嘴炮根本不是神仙打架而是裝腔作勢、朝天放槍罷了。
二、永不吹爆的彩虹屁
毫無疑問，以色列外交部和財政部都是一種科層組織，因此有必要從組織學的角度對他們的行動進行分析。組織學的制度學派強調合法性機制在組織行動中的重要地位。所謂合法性機制是指“那些誘導或迫使組織採納具有合法性的組織結構與行為的觀念力量”。[3]作為科層組織的外交部，在馬克斯·韋伯看來，其合法性權威是建立在理性-法理權威的基礎上的，因此更加重視合法性機制，具體來說這種合法性就是國家利益。外交人員在罷工時憤怒地指責財政部正在從事損害國家利益的勾當，將自己的討薪行動與國家利益相關聯，顯而易見是在為自己的罷工行動謀求合法性基礎。財政部的反唇相譏也沒有跳出這一話語體系，他們指責外交部工作人員是在謀求私利，這種說法的目的是要剝去罷工的合法性外衣，進一步指責外交部人員不能凌駕於法律之上，同樣要履行公民義務，儼然將自己裝扮成國家利益的衛士和公民平等的代言人。到這我們會發現，看上去是“神仙打架”的政治大戲最終卻成了互吹彩虹屁的話術之爭。在此我們不禁要問，為什麼他們都要如此大張旗鼓，用冠冕堂皇的話語為自己辯護，直接表達合理訴求不好嗎？
其實，我們在欣賞這幕政治輕喜劇的過程中忽視了另一個行為體——以色列民眾——的存在，在外交部和財政部看來，以色列民眾正是這部大戲的觀眾，他們的爭鬥不能缺少民眾的圍觀。因為現代民主社會的運作有兩個特點，第一是民主制度下利益集團公開活動，第二是利益集團謀取利益的行為需要更多的觀眾。以色列外交部毫無疑問是一個利益集團，外交部工作人員就是集團成員，無論是關於報銷制度的爭執還是加薪的要求，其實本質上都是利益集團對資源的爭奪，正如前文所說，在這一過程中必須獲得合法性基礎才能得到民眾的支持，而獲得合法性的手段在於使用盡可能多的象徵性話語掩蓋私利動機，因此外交部和財政部都在圍繞“國家利益”這一觀念互相爭執，為自己的行動披上合法性的外衣。
然而，以色列民眾也並不那麼容易被欺騙，彩虹屁也有被吹爆的可能，常年上演的罷工和政治鬥爭早已讓他們擦亮了眼睛，但是即便如此以色列外交部和財政部的人們也並不擔心把戲被揭穿的風險。之所以這麼說，是因為在這場政治大戲中以色列民眾也是主角之一。
美國社會學家歐文·戈夫曼曾經提出一個著名的社會學理論——戲劇論，他指出人在社會互動的過程中是通過表演進行印象管理製造某種形象，其根本目的在於維持社會互動的關係。戈夫曼指出情境定義是表演的關鍵因素，所謂情境定義是指人對呈現的現實的概念性認識，通過控制他人正在形成的情境定義就能夠影響別人的行為，進而使別人對自己產生好的印象，實現成功的表演。[4]從這一理論來看，實際上以色列外交部和財政部的糾紛中並沒有觀眾，以色列民眾也是演員之一，他們三者在民主制度和國家利益的語境下表演，維繫著同一種情境定義，民眾自然會配合表演，之所以如此是因為他們同樣處於民主制度之下。正如邁耶和道格拉斯所說，所謂制度就是共享觀念和共享思維，即便以色列民眾揭穿了騙局，指責外交部和財政部故弄玄虛，損害國家利益，也不會破壞這場政治大戲，因為從某種角度而言，這種揭露在同一語境下強化了共享觀念，在更高層次上再次強調了國家利益這一情境定義。[5]
三、無關政治的鬥法
我們將視角轉向以色列財政部，我們可以發現外交部工作人員數次罷工的矛頭都直指財政部，此次罷工的導火索也是財政部推翻先前達成的協議。拋開陰暗的政治內幕，我們不禁要問，為什麼以色列財政部與外交部總是冤家路窄、拔劍相向。
此次罷工正值以色列大選紛爭之時，因此顯得格外刺眼。然而就目前的信息來看，此次罷工活動與當下以色列國內政治局勢無關，僅僅是以色列外交部工作人員和財政部之間的矛盾，而問題的核心就是外交官的薪水問題。之所以說與當下政治環境無關，是因為目前罷工活動並非由外交部長和財政部長控制和左右，甚至罷工期間，以色列外交部長卡茨在上班途中被罷工者堵截而無法進入外交部辦公。另一方面，以色列財政部長Kahlon在財政部內部威信很低，他曾經抱怨自己百分之九十八的政策都沒有被執行，以至於產生了辭職的想法。[6]由此來看，兩個部門長官對此次罷工並沒有太大發言權，因此很難說此次罷工是政治鬥爭的延續。另外，儘管歷次罷工中外交部長和財政部長都面臨極強的外部壓力，但歷任外交部長對外交部的罷工行動都無能為力。比如在2014年的罷工行動中，外交部長Avigdor Lieberman不得不請求前法官Steve Adler協助調解外交部工作人員與財政部的矛盾，並不斷指責外交官，認為外交官們的行動已經受到了國民的譴責。[7]總而言之，此次罷工是外交部工作人員的例行公事，而與目前以色列內部的政治局勢無關，換言之，外交部罷工並非政治問題，而是文官體制內部的運作問題，是一種組織學現象。這一問題的關鍵就是財政分配不均的問題。正如以色列時報所說，儘管2014年的罷工活動使得以色列外交部員工實現了漲薪，但是外交部的預算卻以每年13億謝克的規模被不斷削減，與之相比，其他政府部門在過去二十年間預算從沒有被削減，反而翻了一番。由此可見，以色列外交部與財政部之間的鬥法此消彼長，緊張關係卻從未消失過。
四、信號機制與自發性罷工
以色列財政部與外交部作為政府中平行的兩個部門，其權力關係使他們互不從屬，但是由於以色列財政部掌握了財政報銷和薪酬管理的權力，它實際上可以掐住外交部命運的咽喉。法國學者克羅齊埃在論述科層現象時指出，在科層組織中存在許多平行關係，其中一些部門往往會因為佔據某一戰略地位，而在解決問題時發揮決定性作用，進而以此要求過分的特權。[8]面對以色列外交部對自身的指責和罷工的喧囂，財政部需要藉此向外交部宣示權力，因此財政部一次又一次製造的緊張實際上是在用非正式手段敲打外交部，而這恰恰反映了制度下的矛盾。在合理的政治制度之下，外交部和財政部之間的糾紛可以通過合法方式，在結構內部解決，這符合制度環境的要求，然而一旦政治制度出現故障，效率目標將與制度要求發生矛盾，組織內部運作與組織結構就會發生分離，組織將不再依靠硬性的結構，而是依靠非正式的方式施加影響。財政部與外交部長期處於無法解決的緊張關係中，面對這種緊張關係，財政部怡然自得，因為主動權掌握在財政部手中，他們更願意依託這種緊張關係，運用非正式方法影響外交部的行為，中國人稱這種方法為“上眼藥”“穿小鞋”。
進一步而言，以色列財政部的行動反映了信號機制的作用。所謂信號機制是指在信息不對稱的時候，某些情形會產生一種激勵，使擁有信息的一方願意發出信號，提供有關信息，獲得更好的報酬。斯賓塞指出，信號成本對不同類型的人是不同的，高能力的人具有較低的信號成本，但是如果信號成本過低以至於每個人都能發出這種信號，那麼信號就是無效的。[9]顯而易見，以色列財政部通過薪酬和報銷等財務制度的管理向外交部發出了強烈的信號，其意義在於獲得外交部對其地位的認可與屈服，而這一信號對財政部而言成本極小，而對外交部而言則難以接受，因此引發了外交部工作人員的“無能狂怒”。
除此之外，還有一個問題，就是此次罷工的特殊性。之前的罷工均是外交部工作人員要求漲薪等原因，但是為何此次僅僅因為財務制度的轉變就引發了一次罷工？答案仍然在官僚機制內部，我們知道外交部工作人員在薪酬和財務監督方面受到財政部的掣肘，如果將這一關係視作垂直關係的話，此次外交部人員罷工頗有古爾德納所說“自發性罷工”的意味，古爾德納認為自發性罷工往往發生在管理體制轉變的過程中，尤其是監督由鬆散變為嚴苛時。此次外交部罷工正是源於財務制度的趨嚴，古爾德納指出“以往監督者權威的理性是由於贊同‘隨意的習慣做法’，而不是管理者根據管理要求而行使嚴格的監督”，由此來看財政部改變報銷規則，嚴格執行財務制度足以引發一次新的罷工。[10]
總而言之，從組織學和社會學的角度看待此次罷工行動的話，我們會發現這次神仙打架頗有隔空放槍的意味，雙方吵得一塌糊塗，但實際上吵架的內容並非癥結所在，不觸及實質的嘴炮將永遠不會導致問題的解決，因此這種政治爭鬥還將頻繁上演。歸根結底，如果以色列財政部與外交部無法實現根本的制度性和解的話，恐怕“渡盡劫波兄弟在，相逢一笑泯恩仇”的佳話只能是鏡花水月。
（殷金琦，北京大學區域與國別研究院2019級博士研究生，北京大學區域與國別研究院燕南66優創團隊出品）
[1] עובדי משרד החוץ הכריזו על שביתה כללית, כל נציגויות ישראל בעולם ייסגרו,23.3,2014,網址：
https://www.haaretz.co.il/news/politics/1.2277182,上網時間：2019年11月5日。
[2] Ben Sales, “All of Israel’s embassies around the world are on strike,” Jewish Telegraphic Agency, October 31,2019,網址：
https://www.jta.org/2019/10/30/israel/all-of-israels-embassies-are-on-strike, 上網時間：2019年11月5日。
[3] 周雪光：《組織社會學十講》，北京：社會科學文獻出版社2003年版，第75頁。
[4] [美]戈夫曼：《日常生活中的自我呈現》，馮鋼譯，北京大學出版社，2008年4月，第3頁。
[5] 同註釋1，第134頁。
[6] Toi Staff, “Finance Minister Moshe Kahlon plans to quit politics after elections-report,” 15 September 2019,網址：
https://www.timesofisrael.com/finance-minister-moshe-kahlon-plans-to-quit-politics-after-elections-report/上網時間：2019年11月9日。
[7] Barak ravid, “Striking Foreign Ministry Staff to Hold Marathon Talks With Finance Min.,” Mar 25, 2014, Haaretz,網址：
https://www.haaretz.com/.premium-fm-strikers-to-hold-talks-1.5339083上網時間：2019年11月9日。
[8] 米歇爾·克羅齊埃：《科層現象》，劉漢全譯，上海人民出版社2002年版，第234頁。
[9] 同註釋1，第143頁。
[10] 佐藤慶幸：《官僚社會學》，樸玉等譯，北京：三聯書店2009年版，第186-188頁。
