一、
國土空間規劃如何編制，涉及到對未來中國城市化道路的判斷。當前中國正處在史無前例的快速城市化進程中，城鄉關係也正在激烈重組。中國城市化的走向和獨特道路是編制中國國土空間規劃的前提，而好的國土空間規劃編制又有助於實現中國高質量的城市化，從而更好地服務於中國現代化建設和中華民族偉大復興事業。
當前編制國土空間規劃，首先要對中國城市化道路有清醒認識。
在改革開放之初，以鄉村工業化為主要內容的鄉鎮企業的異軍突起，改變了中國經濟城鄉結構，農民離土不離鄉，進廠不進城的就地工業化和城市化似乎是可能的，以小城鎮為中心、不犧牲農村、城鄉發展相對均衡的發展模式被廣泛期待與認可。不過，到了上個世紀九十年代，因為鄉村工業存在難以克服的面源汙染，以及鄉鎮企業產權不清，在中國進入買方市場階段產品市場競爭力不足，而紛紛關閉。鄉鎮企業最為發達的蘇南地區在上個世紀九十年代進行了十分徹底的鄉鎮企業改制。利用良好的工業基礎，蘇南開始廣泛招商引資、發展基於外資的製造業，珠三角地區利用全球產業轉移機會大力發展“三來一補”企業，浙江以家庭作坊為基礎發育出具有活力的民營企業，在進入新世紀之後，仍然保持了強勁發展勢頭，從而在東部沿海地區形成了一個以製造業為基礎的沿海城市經濟帶，在沿海城市經濟帶內的很多農村實現了就地工業化，農村城市化了。
相對說來，在廣大的中西部地區，隨著上個世紀九十年代鄉鎮企業的關閉，中西部地區鄉村工業化戛然而止，中西部地區農民開始遠離家鄉，進入沿海地區和大中城市務工經商。中西部地區廣大農村不僅青壯年勞動力進城了，而且進城農民開始在縣城買房，留守農村父母將有限的農業剩餘用於支持子女進城，農村進一步衰落。
顯然，東部沿海城市經濟帶的現在並非中西部農村地區的未來。當前中國經濟結構大體表現為沿海城市經濟帶和中西部以省會城市為代表的經濟增長極，中西部農村就地工業化和城市化已無可能。
不僅中西部農村（鄉村兩級）已無就地工業化和城市化的可能，而且縣域經濟發展的空間也已十分有限，縣城產業多集中為消費性產業，缺少製造業的支撐，就使縣城很難創造出足夠多的就業機會，縣城發展就主要靠外出務工農民工返鄉購房，而農民工即使在縣城買了房子，卻因為縣城缺少就業機會而很難住得下來。也因此，大多數中西部縣城可能只是農民進城中間過渡的一站，而非終點。
東部地區與中西部地區發展差異最顯著的表現就是絕大多數百強縣集中在東部沿海發達地區，中西部地區往往僅有個別特殊縣市進入百強縣，這些中西部特殊縣市多為中西部資源型、省會城市近郊縣市。珠三角地區進入百強縣的也比較少，原因只是珠三角城市化太快，以前的百強縣都已經改為市轄區，退出了百強縣的統計行列。正如前述，東部地區鄉村工業化、就地城市化不再可能是中西部地區的未來一樣，幾乎以全域城市化為條件所形成的東部沿海城市經濟帶的百強縣也不是未來中西部地區縣域經濟的未來。中西部縣域經濟已經失去了全域工業化和就地城市化的可能性。
二、
既然中西部地區縣域不再可能複製東部地區全域工業化和就地城市化的模式，中西部地區的城市化就是農民脫離土地進入城市的過程。我們要仔細研究農民進城的過程。對於國土空間規劃來講，中西部農民進城中的幾個特點值得重視：
第一，農民進城並非全家同時從農村搬遷進入城市，而有一個慢慢甚至長期與城市接觸適應的過程。農民家庭中先是年輕子女進城務工經商，父母仍然留村務農。子女在城市務工經商有了積蓄，開始在城裡（通常是縣城）買房，並將父母接到城市居住養老。不過，老年父母一般都不適應城市生活，而願意在農村居住，種點田，搞點庭院經濟。甚至進城農民自己年老了也願意回到農村養老。也就是說，農民進城往往只是農民家庭中的一部分人進城，而會有人留守農村。也正是這個原因，雖然大量農民進城了，農民家庭全家進城的卻並不多，農民在農村的住房中仍然有人居住，農村宅基地對農民仍然很重要。
第二，農民進城也是一個艱難的過程。一方面，農民進城了，他們收入的提高可能相對趕不上城市消費支出的增加，因此普遍出現了留守農村的父母用農業剩餘支持進城子女的情況；另一方面，農民進城了，他們卻未能在城市獲得穩定就業、收入和社會保障，他們可能進城失敗，因此他們要保留農村退路，這個意義上講，正是農村這個退路為農民進城提供了膽量，提供了出發點，提供了基礎和支撐，而非反過來農村成為農民進城的拖累。城市和鄉村之間不是對立的關係而是互補的關係。
第三，農民進城必須要有就業。城市只有好的基礎設施和公共服務，是不可能讓進城農民安居的。目前中西部縣城具有遠好於村莊的基礎設施和公共服務，尤其具有對農民十分重要的教育資源。中西部縣城最大的問題是缺少就業機會，因此，即使在縣城買房的農民也不得不仍然到沿海地區務工以及不得不保留農業生產經營。
在縣城仍然缺少就業機會的情況下面，鄉鎮一級搞房地產開發，吸引農民上樓，以及山東合村並居將農民集中到一起上樓居住，這些居住點既缺少二三產業就業機會，又不方便進行農業生產，這樣的集中居住點就必然會遭到拋棄，很快就變成一堆建築垃圾。
第四，當前農民進城還有兩種十分普遍的方式，一種是通過考大學進城。考取大學，在城市工作，娶妻生子，再接父母到城市共同生活，全家就進城了。不過，父母是否適應城市生活及是否願意到城市生活卻不容樂觀。實際上，絕大多數父母寧願留在村莊養老也不願進城與子女共同生活。住幾天是可以的，時間長了感覺像坐牢一樣。另外一種是婚姻進城，即農村娶媳婦必須在縣城買房子。這樣一種婚姻進城，只是在縣城買了房子，卻並沒有解決就業問題。甚至越是在縣城買了房就越是要依靠縣城以外的收入，到沿海發達地區務工經商，以及留在農村從事農業生產，這都是生產性的有收入的，縣城則是消費性的。
第五，農民進城也還有一個由縣城到地市甚至省會城市的過程。縣城往往只是農民進城的中轉站而非終點。
第六，從過程來看，農民進城是一個漫長、艱難、複雜的過程。農民進城絕對不是一個簡單的將農村的家搬到城市的過程，而要在城鄉之間不斷往返，城鄉關係因此變得極為複雜。總體來講，城鄉之間是互補的關係，是相互嵌入的關係，而不是相互對立的關係。從結果上講，農民進城需要一個很長的歷史過程才能塵埃落定，也許還要二十年甚至三十年，中國才能完成城市化。
三、
農民進城的以上六個特點對於國土空間規劃來講，有以下幾點重要啟示：
第一，村莊對農民很重要。即使看起來大多數農民已經進城了，卻仍然有大多數農民家庭在農村生活，這個農民家庭不一定很完整，可能主要是留守農村的中老年父母，這個農民家庭卻仍然十分重要：一方面農村為所有仍然生活在其中的中老年人提供了收入和意義之源，提供了庇護之所；一方面留守農村的中老年父母仍然在支持進城打拼的子女，減少對子女的拖累，增加子女在城市的積蓄。也是因此，在未來很長一個時期，村莊仍然要存在並且仍然十分重要。千萬不要動輒想去消滅村莊。村莊的消失是一個長期的過程，也應當是一個自然的過程。為什麼我們總是急於迅速消滅村莊?急於將農村宅基地復墾為耕地?難道我們不是一直在進行耕地退耕還林、還草、還湖且大量耕地都存在著普遍的季節性拋荒嗎?
第二，一定要防止在鉅變時期的亂作為，最典型的是當前史無前例向農村投入的各種資源。這些資源試圖打造一個美麗鄉村，不僅國家投入資源，引進社會資本，而且動員農民投入資源，結果卻往往是農民仍然要進城（因為村莊缺少二三產業收入機會，無法為所有村民提供收入），國家投入和社會資本的投入打了水漂。本來農民正在進城，農戶家庭策略往往是保留一個最低限度的農村退路，而將所有積蓄用於在城市開闢商業機會，現在卻可能被迫修建一個花費不低的外觀看起來不錯的農村住房，這樣就造成了農民不必要的兩頭投資，浪費了社會資源。
第三，在農民數量仍然龐大，農村地域無比廣大，城市休閒消費乏力的情況下面，全國農村都開展的以鄉村旅遊為代表的一二三產業融合，顯然沒有前途。即使某些具有區位或環境優勢的農村適合發展鄉村旅遊，也應當是當地農民與社會資本的事情，政府不應過於關注更不應過多投資。
第四，中國經濟增長極在城市，甚至主要在地市級以上城市，中西部縣以下地區經濟成長機會比較少，農村人口大量向縣以上城市聚集是必然規律，因此，所有逆向的對縣以下產業規劃都要警惕，試圖將農民留在縣以下的規劃是方向性錯誤。
四、
小結一下，關於國土空間規劃應當有以下幾點結論：
1、要保留住現有村莊，不要隨便撤併村莊，即使這個村莊已成空心村，這也應當是一個自然而然的過程，不要人為去提前消滅村莊。
2、不要打農民宅基地的主意，宅基地就是一塊用於建房子的荒地，而不是一塊可以長出真金白銀的神奇造幣機。
3、不要打造田園綜合體，不要用政府資金打造鄉村旅遊。產業的事情都要交給社會和企業以及農民自己。
4、要警惕中西部縣城的宏偉規劃，要減少縣城不合理的鉅額融資權力。
5、要防止村莊和縣城之間的房地產投資，要防止農民在村莊和縣城之間的地方上樓，因為這些地方沒有就業，甚至缺少基本公共服務。這些地方的上樓只不過是產生建築垃圾。
總之一句話，在當前中國快速城市化階段的農村發展策略應當是穩健的保守的，不能折騰。
2020年8月18日上午
