工傷案件在申請人為員工的情況下，在程序上遇到了法院判決行政機關重新作出工傷認定而行政機關拒不執行判決的情況，而使得受傷者的員工合法權益無法得到保障。司法權不能代替行政權。我國的工傷認定及解決的法律性依據目前只有《工傷保險條例》以及各地方實施細則。這個條例不可能賦予人民法院工傷認定權，除此之外也沒有別的法律可依據，所以在法院判決行政機關重新作出工傷認定而人社局又拒絕執行判決時，法院的司法權力又不能代替行政機關作出行政行為，這樣便使得這樣的案件不具有強制執行的操作性，所以法院的判決就顯得蒼白無力，讓當事人贏了官司卻解決不了問題，處於尷尬境地，此時司法權力也同時處於尷尬境地，眼看著判決公然地不被執行卻缺少法律上的解決途徑。筆者認為，這不是法治國家所應有的狀態，這樣的問題出現主要是立法層面上的問題，應當引起立法機關的重視，從根本上解決問題。
2013年6月1日，田某與某人力資源公司（以下稱用人單位）簽訂勞動合同，期限為2013年5月1日至2016年4月31日，該公司將田某派遣到某市公安消防支隊擔任消防員，即合同制士兵工作。2014年8月5日20時許，華錦公司廠區起火，田某同隊員一起救火。在消防車上扶消防水炮時滑倒，左腹部磕在消防罐罐口側，當時疼痛得跪在地上並嘔吐。23時被送往某市中心就診，診斷為“腹部外傷、右腎重度積水”。次日，田某疼痛再次去醫院，CT檢查所見為“右腎體積明顯增大，腎盞、腎盂重度擴張積水，腎皮質明顯變薄、移向右側，鄰近組織受壓移位”。2014年8月11日田某以右腎重度積水入院治療，2014年8月13日行右腎切除術，2014年8月21日出院。並向某市人社局申請工傷認定。該局於2015年7月3日作出＊＊號《不予認定工傷決定書》，田某不服上級行政機關申請行政複議，上級行政機關維持了＊＊號《不予認定工傷決定書》。田某無奈，委託律師依法向人民法院提起行政訴訟。請求撤銷《不予認定工傷決定書》並責令某市人社局重新作出工傷認定決定。
2015年12月，某區法院作出並作出（2015）＊＊初字第＊＊＊號行政判決書，撤銷＊＊號《不予認定工傷決定書》，撤銷〈2015〉＊＊號《行政複議決定書》，限某市人社局在法定期限內重新作出工傷行政確認。
2016年6月，某市人社局再次以田某不符合《工傷保險條例》第十四條第一款規定認定工傷的情形，作出＊＊＊＊號《不予認定工傷決定書》，對田某所受傷害不予認定工傷。田某不服，於2016年6月20日再次向某市某區人民法院提起行政訴訟。
2016年12月，某區法院作出（2016）＊＊＊＊＊號行政判決書，撤銷＊＊＊＊號《不予認定工傷決定書》，限某市人社局在法定期限內重新作出工傷認定決定。某市人社局不服該向某市中級人民法院提起了上訴。2017年6月9日，某市中級人民法院作出（2017）遼＊行終＊＊號行政判決書，駁回上訴，維持原判。
兩次工傷認定期間，人社局均委託了市“勞動醫務鑑定委員會”進行了鑑定。兩次鑑定的結論均為“右腎積水，右腎無功能與本次所受傷害無直接因果關係。”
2018年5月，某市人社局終於作出《認定工傷決定書》，給予田某工傷的認定，2018年12月，某市人社局對田某進行了部分賠償裁決，2019年12月，某法院進行部分賠償判決。為此，為期六年多的工傷賠償官司終於以勝訴而告終。
本期欄目邀請遼寧申揚律師事務所曲柏傑律師來進行分析。
一、本案的焦點問題
本案焦點問題概括起來應當是：1、舉證責任問題，即本案應當由哪一方承擔舉證責任並對舉證不能承擔責任；2、人社局的辦案程序是否依法辦事，如果行政行為違法，就應當得到糾正；3、本案所涉及的鑑定程序是否合法，如果不合法，鑑定意見應當無效。
具體地說，一是應當由用人單位舉證而用人單位沒能舉證。《工傷保險條例》第十九條第二款規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。
二是工傷認定部門未作出工傷認定的決定不合法。《工傷認定辦法》第十七條規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位認為不是工傷的由該用人單位承擔舉證責任。用人單位拒不舉證的，社會保險行政部門可以根據受傷者職工提供的證據或者調查取得的證據，依法作出工傷認定決定。
三是本案人社局在原審法院判決其重新作出行政行為的前提下依據同樣的事實作出同樣的不予認定工傷的決定，違反了《行政訴訟法》第七十一條的規定。
四是在本案的鑑定程序中，依法應當由用人單位申請，但本案中二次都是人社局提出的申請，已經超出了法律規定的職權範圍，屬於違法。
五是本案人社局重新作出的不予認定工傷的決定的時間也超出了法定60日的期限，超過了180日之多，不但違法，還涉嫌藐視法院判決，不重視傷者的權益。
二、律師代理意見
本案經過三次訴訟，代理律師發表了三次代理意見。三次訴訟過程中，法院均採納了代理人觀點，最終二次撤銷了人社局的不予認定決定。綜合三次代理詞的內容，歸納成以下代理意見。
經過詳細瞭解了田某受傷經過，認真查閱了案件的相關的證據材料和田某病歷材料，代理人認為，田某所受傷害符合認定工傷條件，應當被認定為工傷。而人社局不予認定工傷事實依據不足，程序違法。
（一）本案田某有確實充分的在工作中受傷的證據
1、田某外傷的證據明確、具體、充分。田某是在滅火過程中扶消防水炮時滑倒，左腹部卡到了水管卡口處，造成腹部外傷。田某作為消防員在執行滅火任務時，時間緊、任務急，一切行動都是快速奔跑的過程中，包括在消防車頂部活動。這時奔跑中的田某正趕上車頂上有消防泡沫很滑，這就導致田某摔倒時由於慣性，左腹部重重地撞在消防水管的卡口處。由於摔得較重，田某疼得直嘔吐。該事實，田某的戰友本案的二名證人證言也已經證實。
2、醫院的診斷能證明有清楚的因果關係。田某有受傷後三個小時左右去的某市中心醫院就診。某市中心醫院的《急診病歷》初診診斷為：左腎重試積水、腹部外傷。處置意見是“建議手術治療”。可見診斷是有明顯腹部外傷的，這說明腹部外傷與左腎重度積水的病症相對應，是外傷導致的腎積水。腹部外傷是重度積水的原因，重度積水是腹部外傷的結果。醫療診斷是對病情傷情的客觀描述，而並非有義務去做因果關係的論證，這種因果關係是從一般的邏輯判斷便能得出。所以說，憑醫院診斷能清楚在證明因果關係。
3、人社局某市人力資源和社會保障局（以下簡稱“市局”）也承認在《不予認定工作決定書》和行政複診決定書也承認“田某是同隊員一直滅火，在消防車上扶消防水炮時滑倒隨即到某市中心醫院就診。診斷為左腎重試積水、腹部外傷。”人社局遼寧省人力資源和社會保障廳（以下簡稱“省廳”）也在其《行政複議決定書》中簡述調查詢問的結論是：“申磊是在消防車頂上扶消防水炮時，因為車頂上有泡沫，加之有點著急致使摔倒”的事實。
（二）人體腎臟因受外傷而導致其重度積水是符合醫理的
從醫學的角度來說，人體腎臟受外傷而導致其積水甚至壞死是完全符合醫理的。代理人通過諮詢腎病醫療專家，得出的結論是：由於身體外力而導致腎臟損傷，發生積水現象是其最常態的醫學臨床現象，對此如果病情較重得不到及時治療的話，是完全可能導致腎臟壞死的，已經壞死的腎臟就必需手術摘除之，否則危及生命。本案田某是在受傷後三個多小時才到醫院診治，正是這三個多小時的時間是積水產生和積累的過程，完全可以使腎臟從開始積水到重度積水的程度。所以外力致腎臟受損在不及時治療的情況下而壞死的情況是完全符合醫理的。
另外從本案的病歷記載來看，醫院對患者主述的外力損傷所致的腎重度積水作沒提出任何異議，也說明了這種因果關係的正常性。如果是醫院排除外傷引起或者是診斷為其他原因導致腎臟積水，那麼從醫療的角度，醫院也必需找出其他原因，否則如何從根本上治療？而本案並沒有其他方面的任何記載。所以本案的醫療記錄也可以推導出是田某的腎損害因外傷所致。
（三）本案沒有田某有疾病的證據
田某在事發前一貫身體健康，本案沒有田某不健康的證據。
田某平時擔負的是消防員工作，在消防隊已經實際工作了5年之久。這期間從未因身體原因出現過請假、誤工、住院治療的情況，這說明田某在出事之前身體是一貫健康的。根據《消防員職業健康標準》的有關規定，消防員必須是身體健康並且只有強健的體魄才能上崗工作，才能執行風險大、難度高的滅火任務。這也說明田某的身體是健康的。另外根據《消防員職業健康標準》要求，消防員作上崗前、上崗期間、離崗和應急時的健康檢查，並有個人健康檔案，其中上崗期間檢查的週期是一年，田某是經過勞務派遣到某市公安消防支隊（用工單位）工作，應當有個人健康檔案，人社局可以依職權調查，法院也可以依法進行調證。還有，本案第三人（用人單位）和用工單位（消防隊）也從未主張過田某自身身體有病的事實，這也說明田某身體是健康的。
《工傷保險條例》第十九條第二款規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。而本案用人單位卻沒有提供任何田某身體有疾病或曾經患有疾病的證據。既然用人單位沒有提供田某身體有疾病的證據，那麼人社局就應當作出認定田某為工傷的認定。
（四）本案人社局不能以“鑑定”為依據
任何鑑定都應該是有法律上的依據。而對於本案，無論是《工傷保險條例》還是《遼寧省工傷保險實施辦法》，都沒有關於鑑定的規定，所以所謂的鑑定沒有法律依據。同時，從證據和法律規定上來看，也沒有鑑定的必要。具體地說：
1、人社局作為鑑定的申請人不合法。
根據《工傷保險條例》第十九條第二款規定，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。在田某第一次工傷認定過程中，人社局曾向用人單位發出舉證通知書，但用人單位在規定期限內並未提出田某入職健康體檢等任何證據。在第二次認定過程中，用人單位向人社局提供了一份《關於田某傷一事的說明》，承認田某在救火過程中滑倒並受到傷害的事實，但認為田某不構成工傷，也未向人社局提供田某不是工傷的證據。《工傷認定辦法》第九條規定，社會保險行政部門受理工傷認定申請後，可以根據需要對申請人提供的證據進行調查核實。第十一條規定，社會保險行政部門工作人員在工傷認定中，可以進行以下調查核實工作：（一）根據工作需要，進入有關單位和事故現場；（二）依法查閱與工傷認定有關的資料，詢問有關人員並作出調查筆錄；（三）記錄、錄音、錄像和複製與工傷認定有關的材料。而人社局作為工傷認定機關，委託鑑定機關進行鑑定的行為超出了法律規定的職權範圍。人社局在庭審中稱其進行委託鑑定的法律依據是《遼寧省工傷保險條例實施辦法》第十五條第三款規定，但該規定不是關於鑑定申請人的規定。
2、鑑定結論存在重大瑕疵，應當是無效證據。
人社局先後兩次組織對田某進行傷與病委託某市醫務勞動鑑定委員會鑑定，但兩次鑑定均存在重大瑕疵。第一次鑑定出具的職工申請工作論證確認表，該表中沒有申請人信息，沒有通知當事人到場，沒有標明鑑定結論所依據的資料，鑑定專家組成員不清楚。第二次鑑定材料中同樣存在無鑑定專家簽名、無鑑定採用手段說明、無鑑定醫學標準說明。在代理人申請鑑定人出庭接受質詢時，鑑定人拒絕出庭也沒有提交任何書面說明材料。而人社局依據這樣的鑑定結論對田某作出不予認定工傷決定無論其是否具有相應的法定職權都是錯誤的。
另外，人社局市局出示的某市醫務勞動能力鑑定委員會的鑑定意見“左腎積水考慮是長時間尿路梗阻所致與外傷無直接關聯”完全是無效的。一是因無資質能力而無效。因為該單位的職能是在工傷成立基礎上，對勞動者在工傷中受到傷害而造成勞動能力下降的傷殘等級即勞動能力等級進行鑑定的職能單位，所以他們只有解決勞動能力等級鑑定的資質和能力，而沒有因果關係鑑定的資質和能力，故此，本案人社局市局出示的鑑定意見無效。二是因程序錯誤而無效。按正常的程序，一個符合要求的鑑定應當有申請人、被申請人，有申請鑑定的事項，有專家庫，有當事人選擇專家的程序，有專家組成人員名單及專家資質證明，有當事人參加鑑定的程序，有專家組聽取當事人陳述意見的程序，有現場進行提問和答辯程序等等，而此份鑑定書的上述程序和內容都沒有，在出示的這張鑑定表中，沒有申請人，沒有當事人陳述，沒有鑑定內容，甚至連鑑定的時間都是空白的，所以這份所謂的鑑定根本沒有效力。三是因表述模糊而無效。鑑定意見中“考慮是長時間尿路梗阻所致與外傷無直接關聯”中的“考慮”是什麼意思？不是確定性的用語，所以這樣的一種模糊性語言也是不具備確定效力的。
（五）人社局在工傷認定過程中決定時限中止是不合法的
《工傷保險條例》第二十條，社會保險行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內作出決定。作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政機關主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。而本案人社局在2015年12月30日收到原審法院（2015）興行初字75號判決書要求其在法定期限內重新作出工傷認定的決定。但其實際作出決定的日期為2016年6月2日，超過了法定期限。人社局以需要進行傷與病界限鑑定時限中止的規定，不構成時限中止。因此，人社局中止工認定決定時限程序違法。
（六）人社局以同一事實和理由作出相同的不予認定工傷決定違法
《行政訴訟法》第七十一規定，人民法院判決人社局重新作出行政行為的，人社局不得以同一的事實和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為。而本案中人社局的第二次不予認定工傷決定所依據的事實與理由與原不予認定工傷決定中的事實和理由完全一致，顯然違法。
【救濟途徑分析及體會】
經過三次審判，人社局均敗訴，但直到今天，田某也沒拿到工傷認定結果。目前人社局拒絕履行法院生效的判決，申請人已經申請了執行，但時間過去二個月了還沒有任何動靜。此案突顯了司法實踐中存在的問題，既體現了國家人權保護上的力度不夠問題，也暴露了司法上的不嚴肅性。對此，筆者的體會和感悟有以及分析建議有以下幾方面：
（一）對行政不作為司法上缺乏強制力的問題的應對。對此要從立法的根本上解決問題。本案對於年僅21歲的消防戰士田某來說無疑是最大的傷痛。就目前有效工傷認定的法律規定而言，工傷認定標準和程序設置上仍舊存在不明晰、不規範的地方。《工傷保險條例》不可能賦予人民法院工傷認定權，目前又沒有其他的法律依據。司法權和行政權的分工，意味著法院不能代替行政機關作出工傷認定，而工傷認定權在行政，法院只能判撤銷之前的不予工傷認定，讓他們重新做出。這是問題的關健。此類案件已經不是個案了，在全國多地都發生類似問題。這也充分暴露了司法權與行政權之間的困境。行政權力作為政府管理國家的權力應當也必須是在法律的範圍內實施，必須服從法律，否則就不是依法治國，叫“依行政治國”了。筆者認為，要想解決現實中司法權和行政權拉鋸戰的現象，絕不止於高喊法治口號，最根本的還是從立法上解決問題，明法晰理，建立有效的法律實施框架。通過法律規定解決程序，確立司法的最終工傷確定權。這在法理上和技術上及專業上應當是不存在大的障礙。同時嚴格法治懲戒制度，嚴格對行政違法的處罰，讓違法者畏法敬法守法，法律才能真正發揮作用。
（二）對行政機關不依法辦事問題的措施。從本案的情況上來看，最大的問題是行政機關不依法辦事，甚至故意違法，藐視法院的判決。這充分暴露了行為人員的“大行政、小司法”的心理，是與法治社會的要求所格格不入的。
在前述的立法解決問題措施的基礎上，還應當在行政機關及人員的設置上著手解決問題。如本案的行政機關即人社局在是否構成工傷的決定權上，具有準司法性。那麼對於一個準司法性質的機關的相應人員應當有更高的要求。首先國家對於這樣的崗位就應當設置一定的門檻，一般的行政人員不能隨便能幹這個崗位的工作，應當有比如應當有國家司法資格證書之類的條件才能勝任，否則不允許。其次是應當對這些準司法的行政崗位人員進行經常性的培訓和學習，以保證人員的質量。再就是對違法的明確責任，加大懲罰力度，從根本上杜絕行政機關公然違法、抗法的問題。
（三）貫徹法治人文思想是管長遠的大事。如本案，是否構成工傷只有二個可能，即非病即傷。那麼假如真的是弄不清楚是病是傷的情況下，按照法治人文思想，也應當認定為工傷。因為在此時法治人文思想是寧可把一個不具備工傷的員工給予了工傷的待遇，從而讓他佔了便宜，也不願意看到一個真正的工傷員工的權益被漠視，讓傷者流血又流淚。這是一種思想，也是一種精神，一種社會價值觀。這是在面臨價值取捨的情況時，取的是人性、是人權、是文明、是法治，而舍的卻是一部分金錢而已。我們應當建設文明和智慧的社會，這也應當是我們建設的法治社會所應當有的思想和精神。絕不能再出現南京“彭宇案”的判決導致倒地老人無人敢扶的負面社會效果了！
（四）對暴露出來的勞務派遣制度方面的問題，應當納入解決範疇。目前的勞務派遣制度暴露出來的問題很多，如企業不重視員工的權益，遇事把員工當“外人”對待。這是目前我國勞動力市場上存在的普遍問題，也是勞務派遣制度特有的問題。勞務派遣單位也就是用人單位只管收錢而不管他的員工的利益，用工單位只負責用人和花錢，更不關心員工的利益。從法律上員工是用人單位的人，但實質上哪的人也不是，對員工的權益，用人單位和用工單位都不管，這樣不僅對員工不利，實際上從長遠來說，對用工企業也不利，因為員工們在這樣的企業裡幹，根本不會把這個單位當家，所以就沒有主人翁的資格和地位，也以也就不可能盡心盡力地為用工企業幹工作，企業也不可能真正地培養和保留住人才，長久以往企業的發展可想而知。所以無論從立法上，還是在社會的用工環境營造方面，應當完善這方面的制度，以保障員工們的利益，同時也維護了企業的利益。
