私营军保公司国际监管框架
开启实质讨论
5月20日至24日，联合国私营军事和保安公司（“私营军保公司”，PMSCs）问题政府间工作组第一次会议在日内瓦召开。该政府间工作组系根据2017年联合国人权理事会第36/11号决议设立，旨在拟订规范和监管私营军保公司国际框架的内容。各国政府代表以及红十字国际委员会（国际红会）、私营安保服务供应商国际行为准则协会（ICOCA）等国际组织、行业协会代表与会。中国代表团由外交部、公安部和驻日内瓦代表团组成。与会各方就私营军保公司国际监管框架的基本要素和主要内容深入交换了意见。现简要介绍会议情况，供研究交流参考。
一、有关背景
近年来，私营军保公司跨国活动日益增多，由于缺乏统一、有效的国际监管机制，当一国私营军保公司在他国从事了侵犯人权的行为时往往难以有效追责，受害人难以得到充分救济。如何加强对私营军保公司活动的国际监管日益受到国际社会的关注。2008年，在瑞士和国际红会推动下，相关国家制订了《武装冲突期间各国关于私营军保公司运营的相关国际法律义务和良好惯例的蒙特勒文件》（《蒙特勒文件》），以加强行业自愿性监管，但该文件仅规范武装冲突期间私营军保公司的活动，并不涉及和平时期违反人权的行为，且成员国数量有限（目前有55个），具有一定局限性。
在发展中国家推动下，联合国人权理事会于2010年设立私营军保公司政府间工作组，就有关监管问题展开讨论。南非等发展中国家作为私营军保公司的主要活动地国（通常也是受害国），囿于国力有限难以有效管理，力主制定一项国际公约加强规范和问责。西方发达国家作为私营军保公司的主要雇佣国和登记国，虽同意在国际层面加强协调与合作，但为维护其本国私营军保公司的运营空间，不赞成制订具有法律约束力的国际文书。经反复折冲，各方在2017年政府间工作组第六次会议上，同意由人权理事会授权成立新的政府间工作组，在“不预判国际文书法律性质”的前提下，开启相关国际监管框架实质内容的磋商。
二、会议主要情况
本次会议主要围绕上一任政府间工作组讨论形成的国际监管框架要素文件，就私营军保公司的定义、目标和原则、各监管主体责任、问责和受害者救济等问题逐项进行讨论。各方对框架文件所应包含的要素渐趋一致，但对若干关键问题仍存较大分歧。
（一）关于是否对私营军事公司和私营保安公司进行区分定义。南非、埃及等国坚持对二者定义及所应承担的义务作出区分，另一些西方国家则认为就国际大型军保公司而言，区分军事或保安公司不具有可行性，可仅对相关服务作出定义。
（二）关于公司雇佣国、领土国、登记国和公司人员国籍国等监管主体的责任分配问题。多数发展中国家普遍强调雇佣国应承担首要责任，包括明确哪些职能和服务不能外包给私营军保公司、规范政府采购程序、加强对私营军保公司资质审查、管理和问责、向受害者提供救济等。多数发达国家则在此问题上有所保留，鲜少发言，仅强调应确保私营军保公司活动符合国际人道法和人权法等。也有国家提出，除私营军保公司本身外，其分包商也应纳入问责范围。
（三）关于当前文书是否借鉴其他相关进程工作成果。瑞士、欧盟等着力推介其主导的《蒙特勒文件》等自愿性监管机制，提出该文件中的不少条款内容可直接借鉴。少数国家强调其并非《蒙特勒文件》签署国，且该文件不具有广泛代表性，不应照搬。
会上，非政府组织表现活跃，积极对政府间进程施加影响。国际红会、私营安保服务供应商国际行为准则协会、国际法学家委员会等积极参与讨论，宣介加强国际人道法和保护人权等理念，介绍《蒙特勒文件》和《私营安保服务供应商国际行为准则协会》等文件规定，分享行业自律监管实践和经验。
由于发展中国家和发达国家对于国际监管框架所涉关键问题存在较大分歧，工作组仍需就有关问题进一步展开磋商。根据人权理事会相关决议安排，政府间工作组任期为3年，各方将于2020年适时召开政府间工作组第二次会议。
三、中国代表团工作
中国代表团积极参与会议讨论，与各方加强沟通协调，在进程中发挥了建设性作用。代表团肯定磋商进程的积极意义，呼应发展中国家加强监管的正当合理诉求，支持在私营军保公司加强监管方面开展国际协调与合作，强调私营军保公司活动须合法合规，同时应公平合理分配公司雇佣国、领土国、登记国以及公司人员国籍国等各方应承担的责任，各国国内法律和政策的基础性地位也应受尊重。代表团并介绍了中国关于私营安保服务公司的国内立法情况以及相关监管措施。
