最高人民檢察院第十六批指導性案例
劉強非法佔用農用地案
（檢例第60號）
【關鍵詞】
非法佔用農用地罪 永久基本農田 “大棚房” 非農建設改造
【要旨】
行為人違反土地管理法規，在耕地上建設“大棚房”“生態園”“休閒農莊”等，非法佔用耕地數量較大，造成耕地等農用地大量毀壞的，應當以非法佔用農用地罪追究實際建設者、經營者的刑事責任。
【基本案情】
被告人劉強，男，1979年10月出生，北京大道千字文文化發展有限公司法定代表人。2008年1月，因犯敲詐勒索罪被北京市海淀區人民法院判處有期徒刑二年，緩刑二年。
2016年3月，被告人劉強經人介紹以人民幣1000萬元的價格與北京春傑種植專業合作社（以下簡稱合作社）的法定代表人池傑商定，受讓合作社位於延慶區延慶鎮廣積屯村東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權。同年4月15日，劉強指使其司機劉廣岐與池傑簽訂轉讓意向書，約定將合作社土地使用權及地上物轉讓給劉廣岐。同年10月21日，合作社的法定代表人變更為劉廣岐。其間，劉強未經國土資源部門批准，以合作社的名義組織人員對蔬菜大棚園區進行非農建設改造，並將園區命名為“紫薇莊園”。截至2016年9月28日，劉強先後組織人員在園區內建設魚池、假山、規劃外道路等設施，同時將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，並將其一分為二，在其中各建房間，每個大棚門口鋪設透水磚路面，外壘花牆。截至案發，劉強組織人員共建設“大棚房”260餘套（每套面積350平方米至550平方米不等，內部置櫥櫃、沙發、藤椅、馬桶等各類生活起居設施），並對外出租。經北京市國土資源局延慶分局組織測繪鑑定，該項目佔用耕地28.75畝，其中含永久基本農田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。
截至2017年4月，北京市規劃和國土資源管理委員會、延慶區延慶鎮人民政府先後對該項目下達《行政處罰決定書》《責令停止建設通知書》《限期拆除決定書》，均未得到執行。2017年5月，延慶區延慶鎮人民政府組織有關部門將上述違法建設強制拆除。
【指控與證明犯罪】
2017年5月10日，北京市國土資源局延慶分局向北京市公安局延慶分局移送劉廣岐涉嫌非法佔用農用地一案，5月13日，北京市公安局延慶分局對劉廣岐涉嫌非法佔用農用地案立案偵查，經調查發現劉強有重大嫌疑。2017年12月5日，北京市公安局延慶分局以劉強涉嫌非法佔用農用地罪，將案件移送北京市延慶區人民檢察院審查起訴。
審查起訴階段，劉強拒不承認犯罪事實，辯稱：1．自己從未參與紫薇莊園項目建設，沒有實施非法佔地的行為。2．紫薇莊園項目的實際建設者、經營者是劉廣岐。3．自己與紫薇莊園無資金往來。4．蔬菜大棚改造項目系設施農業，屬於政府扶持項目，不屬於違法行為。劉廣岐雖承認自己是合作社的法定代表人、項目建設的出資人，但對於轉讓意向書內容、資金來源、大棚內施工建設情況語焉不詳。
為進一步查證紫薇莊園的實際建設者、經營者，北京市延慶區人民檢察院將案件退回公安機關補充偵查，要求補充查證：1．調取劉強、劉廣岐、池傑、張紅軍（工程承包方）之間的資金往來憑證，核實每筆資金往來的具體操作人，對全案賬目進行司法會計鑑定，瞭解資金的來龍去脈，查實資金實際出讓人和受讓人。2．尋找關鍵證人會計李祥彬，核實合作社賬目與劉強個人賬戶的資金往來，確定劉強、劉廣岐在紫薇莊園項目中的地位作用。3．就測量技術報告聽取專業測量人員的意見，查清所佔耕地面積。
經補充偵查，北京市公安局延慶分局收集到證人李祥彬的證言，證實了合作社是劉強出資從池傑手中購買，李祥彬受劉強邀請負責核算合作社的收入和支出。會計師事務所出具的司法鑑定意見書，證實了資金往來去向。在補充偵查過程中，偵查機關調取了紫薇莊園臨時工作人員胡楠等人的證言，證實劉廣岐是劉強的司機；劉廣岐受劉強指使在轉讓意向書中籤字，並擔任合作社法定代表人，但其並未與劉強共謀參與非農建設改造事宜。針對辯護律師對測量技術報告數據的質疑，承辦檢察官專門聽取了參與測量人員的意見，準確掌握所佔耕地面積。
2018年5月23日，北京市延慶區人民檢察院以劉強犯非法佔用農用地罪向北京市延慶區人民法院提起公訴。7月2日，北京市延慶區人民法院公開開庭審理了本案。
法庭調查階段，公訴人宣讀起訴書，指控被告人劉強違反土地管理法規，非法佔用耕地進行非農建設改造，改變被佔土地用途，造成耕地大量毀壞，其行為構成非法佔用農用地罪。針對以上指控的犯罪事實，公訴人向法庭出示了四組證據予以證明：
一是現場勘測筆錄、《測量技術報告書》《非法佔用耕地破壞程度鑑定意見》、現場照片78張等，證明紫薇莊園園區內存在非法佔地行為，改變被佔土地用途且數量較大，造成耕地大量毀壞。
二是合作社土地租用合同，設立、變更登記材料，轉讓意向書，合作社大棚改造工程相關資料，延慶鎮政府、北京市國土資源局延慶分局提供的相關書證等證據，證明合作社土地使用權受讓相關事宜，以及未經國土資源部門批准，劉強擅自對園區土地進行非農建設改造，並拒不執行行政處罰。
三是司法鑑定意見書、案件相關銀行賬戶的交易流水及憑證、合作社轉讓改造項目的參與人證言及被告人的供述與辯解等證據材料，證明劉強是紫薇莊園非農建設改造的實際建設者、經營者及合作社改造項目資金來源、獲利情況等。
四是紫薇莊園宣傳材料、租賃合同、大棚房租戶、池傑、李祥彬證人證言等，證明劉強修建大棚共196個，其中東院136個，西院60個，每個大棚都配有耳房，面積約10至20平方米；劉強將大棚改造後，命名為“紫薇莊園”對外宣傳，“大棚房”內有休閒、娛樂、居住等生活設施，對外出租，造成不良社會影響。
被告人劉強對公訴人指控的上述犯罪事實沒有異議，當庭認罪。
法庭辯論階段，公訴人發表了公訴意見，指出劉強作為合作社的實際建設者、經營者，在沒有行政批准的情況下，擅自對園區內農用地進行非農建設改造並對外出租，造成嚴重危害，應當追究刑事責任。
辯護人提出：1．劉強不存在主觀故意，社會危害性小。2．建造蔬菜“大棚房”符合設施農業政策。3．劉強認罪態度較好，主動到公安機關投案，具有自首情節。4．起訴書中指控的假山、魚池等設施，僅在測量報告中有描述且描述模糊。5．相關設施已被有關部門拆除。請求法庭對被告人劉強從輕處罰。
公訴人針對辯護意見進行答辯：
第一，劉強受讓合作社時指使司機劉廣岐代其簽字，證明其具有規避法律責任的行為，主觀上存在違法犯罪的故意，劉強非法佔用農用地，造成大量農用地被嚴重毀壞，其行為具有嚴重社會危害性。
第二，關於符合國家政策的說法不實，農業大棚與違法建造的非農“大棚房”存在本質區別，劉強建設的“大棚房”集休閒、娛樂、居住為一體，對農用地進行非農改造，嚴重違反《土地管理法》永久基本農田保護政策。該項目因違法建設受到行政處罰，但劉強未按照處罰決定積極履行耕地修復義務，直至案發，也未繳納行政罰款，其行為明顯違法。
第三，劉強直到開庭審理時才表示認罪，不符合自首條件。
第四，測量技術報告對案發時合作社建設情況作了詳細的記錄和專業說明，現場勘驗筆錄和現場照片均證實了蔬菜大棚改造的實際情況，另有相關證人證言也能證實假山、魚池存在。
第五，違法設施應由劉強承擔拆除並恢復原狀的責任，有關行政部門進行拆除違法設施，恢復耕地的行為，不能成為劉強從輕處罰的理由。
法庭經審理，認為公訴人提交的證據能夠相互印證，予以確認。對辯護人提出的被告人當庭認罪態度較好的辯護意見予以採納，其他辯護意見缺乏事實依據，不予採納。2018年10月16日，北京市延慶區人民法院作出一審判決，以非法佔用農用地罪判處被告人劉強有期徒刑一年六個月，並處罰金人民幣五萬元。一審宣判後，被告人劉強未上訴，判決已生效。
劉廣岐在明知劉強是合作社非農建設改造的實際建設者、經營者，且涉嫌犯罪的情況下，故意隱瞞上述事實和真相，向公安機關做虛假證明。經北京市延慶區人民檢察院追訴，2019年3月13日，北京市延慶區人民法院以包庇罪判處被告人劉廣岐有期徒刑六個月。一審宣判後，被告人劉廣岐未上訴，判決已生效。
本案中，延慶鎮規劃管理與環境保護辦公室雖然採取了約談、下發《責令停止建設通知書》和《限期拆除決定書》等方式對違法建設予以制止，但未遏制住違法建設，履職不到位，北京市延慶區監察委員會給予延慶鎮副鎮長等3人行政警告處分，1人行政記過處分，廣積屯村村黨支部給予該村黨支部書記黨內警告處分。
【指導意義】
十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。近年來，隨著傳統農業向產業化、規模化的現代農業轉變，以溫室大棚為代表的設施農業快速發展。一些地區出現了假借發展設施農業之名，擅自或者變相改變農業用途，在耕地甚至永久基本農田上建設“大棚房”“生態園”“休閒農莊”等現象，造成土地資源被大量非法佔用和毀壞，嚴重侵害農民權益和農業農村的可持續發展，在社會上造成惡劣影響。2018年，自然資源部和農業農村部在全國開展了“大棚房”問題專項整治行動，推進落實永久基本農田保護制度和最嚴格的耕地保護政策。在基本農田上建設“大棚房”予以出租出售，違反《中華人民共和國土地管理法》，屬於破壞耕地或者非法佔地的違法行為。非法佔用耕地數量較大或者造成耕地大量毀壞的，應當以非法佔用農用地罪追究實際建設者、經營者的刑事責任。
該類案件中，實際建設者、經營者為逃避法律責任，經常隱藏於幕後。對此，檢察機關可以通過引導公安機關查詢非農建設項目涉及的相關賬戶交易信息、資金走向等，輔以相關證人證言，形成嚴密證據體系，查清證實實際建設者、經營者的法律責任。對於受其操控簽訂合同或者作假證明包庇，涉嫌共同犯罪或者偽證罪、包庇罪的相關行為人，也要一併查實懲處。對於非法佔用農用地面積這一關鍵問題，可由專業機構出具測量技術報告，必要時可申請測量人員出庭作證。
【相關規定】
《中華人民共和國刑法》第三百一十條、第三百四十二條
《全國人民代表大會常務委員會關於〈中華人民共和國刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》
《中華人民共和國土地管理法》第七十五條
《最高人民法院關於審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條
《最高人民檢察院、公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（一）》第六十七條
附：劉強非法佔用農用地案相關照片
劉強改造後的“大棚房”內部生活設施
劉強改造後的“大棚房”外部情況
劉強所修建的假山、魚池及硬化道路
劉強對外發布的宣傳廣告
附：200410最高檢第十六批指導案例（檢例第60號）劉強非法佔用農用地案（播報員肖長賀.mp3）
來源：興山區人民檢察院
編輯：劉家亮 審核：趙鵬
