【裁判要旨】
關於養殖場是否屬於違法建築的認定，不僅要看養殖戶是否辦理了建設養殖場的相關用地手續，也要看政府行為是否讓養殖戶對建設養殖場、發展養殖業產生了一定的信賴。如果養殖戶基於對政府的信賴，興建養殖場滿足養殖產業發展的需要，那麼，僅以養殖場在用地手續上存在一定問題而認定其屬於違法建築，不具有合理性。
最高人民法院行政裁定書（2019）最高法行申4750號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：浙江省衢州市柯城區人民政府。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：衢州市柯城興旺達農牧開發場。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：衢州市柯城區順達生豬專業合作社
再審申請人浙江省衢州市柯城區政府因被申請人衢州市柯城興旺達農牧場、衢州市柯城區順達生豬合作社訴其行政複議一案，浙江省衢州市中級人民法院於2017年10月23日作出（2017）浙08行初28號行政判決：駁回興旺達農牧場、順達生豬合作社的訴訟請求。
興旺達農牧場、順達生豬合作社不服提起上訴後，浙江省高級人民法院於2018年11月9日作出（2017）浙行終1539號行政判決：
1. 撤銷衢州市中級人民法院（2017）浙08行初28號行政判決；
2. 撤銷柯城區政府於2017年6月23日作出的衢柯府複決字（2017）3號《行政複議決定書》第二項“駁回申請人的賠償請求”的決定；
3. 責令柯城區政府對興旺達農牧場、順達生豬合作社的賠償申請重新作出複議決定。
柯城區政府不服，向最高院申請再審，柯城區政府請求本院依法撤銷（2017）浙行終1539號行政判決，並依法改判維持浙江省衢州市中級人民法院（2017）浙08行初28號行政判決。
案件基本事實
被申請人法定代表人姜雲良於2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區萬田鄉簽訂了《萬田鄉生態養殖科技示範園區土地使用承包協議》。之後，被申請人未經任何審批，先後在其承包的土地上新建、搭建建築物用於畜禽養殖。2003年8月25日經清查自糾，被申請人向土地行政主管部門申請補辦佔地1485.95平方米臨時用地審批，臨時用地期限為兩年。到期後，被申請人對上述臨時建築未依法提出延期申請也未依法予以拆除復墾。
2005年6月18日被申請人與柯城區萬田鄉簽訂房屋租賃合同，承包原萬田鄉農場內的房屋及土地，後未經審批在該承包地上搭建被拆除房屋。2008年被申請人法定代表人姜雲良通過行賄等違法手段，與柯城區萬田鄉主管農業的副鄉長及柯城區財政局相關科室負責人串通，在未完成項目建設的情況下取得養豬場擴建項目等補助資金。
2013年，因涉案地塊為信安湖流域禁養區，故要求在規定期限內完成退養工作。2014年6月11日，柯城區萬田鄉政府作出衢柯強拆決字（2014）第010號《強制拆除決定書》，以姜雲良未取得鄉村建設規劃證搭建違法建築物，決定強制拆除。2016年5月12日，萬田鄉政府對被申請人農場內非擴建項目內的783.245平方米豬舍予以拆除；同月24日，萬田鄉政府對被申請人農場內非擴建項目內的剩餘豬舍裡面的豬欄約4000平方米予以拆除。
2016年6月29日，被申請人提出行政複議申請。經調查，申請人柯城區政府認定涉案被拆除的豬舍、豬欄為違法建築物並決定不予賠償。
2019年12月17日，農業農村部表示，將繼續加大對中小養殖場戶的幫扶帶動力度，加快推動恢復產能
最高院認為，本案爭議的核心問題：
一、涉案被強制拆除的建築是否屬於違法建築；
二、被申請人興旺達農牧場、順達生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應予賠償。
一、涉案被強制拆除的建築是否屬於違法建築。
再審被申請人法定代表人姜雲良於2001年6月18日、2002年7月12日與柯城區萬田鄉簽訂了《萬田鄉生態養殖科技示範園區土地使用承包協議》，承包期限分別至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日經清查自糾，再審被申請人向土地行政主管部門申請補辦佔地1485.95平方米臨時用地審批，臨時用地期限為兩年。姜雲良與柯城區萬田鄉農辦簽訂的臨時用地合同第九條約定：“如果乙方臨時用地期滿，既未續辦續用手續、又不按合同約定條款自行拆除臨時建築恢復土地種植條件並歸還土地的，則按《土地管理法》第八十八條、《土地管理法實施條例》第四十三條的有關規定處以每平方10元以上30元以下的罰款，並責令乙方恢復土地種植條件，依法收回乙方臨時用地權。”
該臨時用地期滿之後，本案再審被申請人並未辦理續用手續，萬田鄉政府也未對其進行罰款以及責令其恢復土地種植條件並依法收回臨時用地權等措施。而是採取一種默視的方式允許其繼續使用該塊土地直至涉案房屋被認定為違法建築前。
此後，2007年5月，興旺達農牧場被認定為衢州市農業龍頭企業。2007年12月，再審被申請人的法定代表人姜雲良被浙江省科學技術協會評為第七批省級農村科技示範戶。2008年，經衢州市國土資源局柯城分局同意，並經柯城發改委、農業局批覆，興旺達農牧場在原有規模基礎上再擴建豬舍。
由此可見，在再審被申請人的臨時用地到期並未辦理續用手續的情況下，柯城區政府相關的職能部門並未以此為由強制再審被申請人停止養殖，相反對於其生豬養殖給予了諸多政策幫持，幫助其擴大生產規模。
從現有證據來看，對於再審被申請人及其法定代表人的各項獎勵，也表明了政府對於其發展生豬養殖產業的認可。
誠然，再審被申請人的用地手續上確實存在一定問題，但是由於相關的政府部門並未及時做出處罰決定，再審被申請人基於對政府的信賴，在涉案土地上興建了一批養豬設施來滿足其養殖產業發展的需要，故以此來認定其所建造的建築屬於非法建築，不具有合理性 。
此外，再審申請人提出按照《國土資源部、農業部關於促進規模化畜禽養殖有關用地政策的通知》（國土資發〔2007〕220號）第三條第一款、第三款、《國土資源部、農業部關於完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號）第三條、《國土資源部、農業部關於進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）第三條的相關規定，認為被申請人建造的建築物要合法均需要經過審批、備案或經鄉鎮政府、農村集體經濟組織同意後簽約，即設施農用地的使用需經過相關行政機關的同意。但是，相關的規定最早出臺的時間也是2007年，並無溯及既往的效力，以此來認定再審申請人的建造的建築物不合法缺乏合理性。
二、興旺達農牧場、順達生豬合作社因違法行政行為遭受的損失是否應予賠償。
首先，從興旺達農牧場生豬標準化規模養殖場擴建工程的可行性研究報告和衢州市柯城區發展和改革局柯發改(2008)22號文件等在案證據來看，涉案被拆除的豬欄、豬舍等建築物系興旺達農牧場投資興建的工程，順達生豬合作社未能提供其與案涉強制拆除的行政行為之間有法律上利害關係的證據，依法應認定順達生豬合作社與涉案強制拆除行政行為之間沒有利害關係，故順達生豬合作社不具有申請國家賠償的主體資格。
其次，前文已經論述興旺達農牧場投資興建的養豬場建築物按當時的規定並不違法，故涉案違法強制拆除行為造成了興旺達農牧場的直接物質損失，屬於《國家賠償法》第二條規定的“合法權益”，依法應當予以賠償。
柯城區政府的複議決定以及一審法院認定涉案建築物屬於違法建築，不屬於國家賠償的範圍，顯屬不當。
綜上，裁定駁回再審申請人浙江省衢州市柯城區人民政府的再審申請。
多部門出臺17條硬措施支持生豬生產發展！
養殖用地方面
生豬養殖用地按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續，在不佔用永久基本農田前提下，合理安排生豬養殖用地空間，允許生豬養殖用地使用一般耕地，作為養殖用途不需耕地佔補平衡；生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模，增加附屬設施用地規模，取消15畝上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需求。
禁養區劃定方面
依法科學劃定禁養區，國家法律法規和地方法規之外的其他規章和規範性文件不得作為禁養區劃定依據；開展禁養區劃定情況排查，立即整改違反法律法規規定超劃禁養區情形；加強禁養區整改調整政策支持，對禁養區內關停需搬遷的規模化養殖場戶，優先支持異地重建，對符合環保要求的畜禽養殖建設項目，加快環評審批，對確需關閉的養殖場戶，給予合理過渡期，嚴禁採取“一律關停”等簡單做法。
自然資源部：允許生豬養殖用地使用一般耕地
自然資源部指出
生豬養殖用地作為設施農用地，按農用地管理，不需辦理建設用地審批手續。同時，在不佔用永久基本農田的前提下，合理安排生豬養殖用地空間，允許生豬養殖用地使用一般耕地，作為養殖用途不需耕地佔補平衡。
自然資源部表示
生豬養殖圈舍、場區內通道及綠化隔離帶等生產設施用地，根據養殖規模確定用地規模；增加附屬設施用地規模，取消15畝上限規定，保障生豬養殖生產的廢棄物處理等設施用地需要。
同時，鼓勵利用荒山、荒溝、荒丘、荒灘和農村集體建設用地安排生豬養殖生產，鼓勵利用原有養殖設施用地進行生豬養殖生產，各地可根據實際情況進一步制定鼓勵支持政策。
