【裁判要旨】
关于养殖场是否属于违法建筑的认定，不仅要看养殖户是否办理了建设养殖场的相关用地手续，也要看政府行为是否让养殖户对建设养殖场、发展养殖业产生了一定的信赖。如果养殖户基于对政府的信赖，兴建养殖场满足养殖产业发展的需要，那么，仅以养殖场在用地手续上存在一定问题而认定其属于违法建筑，不具有合理性。
最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申4750号
再审申请人（一审被告、二审被上诉人）：浙江省衢州市柯城区人民政府。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：衢州市柯城兴旺达农牧开发场。
被申请人（一审原告、二审上诉人）：衢州市柯城区顺达生猪专业合作社
再审申请人浙江省衢州市柯城区政府因被申请人衢州市柯城兴旺达农牧场、衢州市柯城区顺达生猪合作社诉其行政复议一案，浙江省衢州市中级人民法院于2017年10月23日作出（2017）浙08行初28号行政判决：驳回兴旺达农牧场、顺达生猪合作社的诉讼请求。
兴旺达农牧场、顺达生猪合作社不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2018年11月9日作出（2017）浙行终1539号行政判决：
1. 撤销衢州市中级人民法院（2017）浙08行初28号行政判决；
2. 撤销柯城区政府于2017年6月23日作出的衢柯府复决字（2017）3号《行政复议决定书》第二项“驳回申请人的赔偿请求”的决定；
3. 责令柯城区政府对兴旺达农牧场、顺达生猪合作社的赔偿申请重新作出复议决定。
柯城区政府不服，向最高院申请再审，柯城区政府请求本院依法撤销（2017）浙行终1539号行政判决，并依法改判维持浙江省衢州市中级人民法院（2017）浙08行初28号行政判决。
案件基本事实
被申请人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日与柯城区万田乡签订了《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》。之后，被申请人未经任何审批，先后在其承包的土地上新建、搭建建筑物用于畜禽养殖。2003年8月25日经清查自纠，被申请人向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批，临时用地期限为两年。到期后，被申请人对上述临时建筑未依法提出延期申请也未依法予以拆除复垦。
2005年6月18日被申请人与柯城区万田乡签订房屋租赁合同，承包原万田乡农场内的房屋及土地，后未经审批在该承包地上搭建被拆除房屋。2008年被申请人法定代表人姜云良通过行贿等违法手段，与柯城区万田乡主管农业的副乡长及柯城区财政局相关科室负责人串通，在未完成项目建设的情况下取得养猪场扩建项目等补助资金。
2013年，因涉案地块为信安湖流域禁养区，故要求在规定期限内完成退养工作。2014年6月11日，柯城区万田乡政府作出衢柯强拆决字（2014）第010号《强制拆除决定书》，以姜云良未取得乡村建设规划证搭建违法建筑物，决定强制拆除。2016年5月12日，万田乡政府对被申请人农场内非扩建项目内的783.245平方米猪舍予以拆除；同月24日，万田乡政府对被申请人农场内非扩建项目内的剩余猪舍里面的猪栏约4000平方米予以拆除。
2016年6月29日，被申请人提出行政复议申请。经调查，申请人柯城区政府认定涉案被拆除的猪舍、猪栏为违法建筑物并决定不予赔偿。
2019年12月17日，农业农村部表示，将继续加大对中小养殖场户的帮扶带动力度，加快推动恢复产能
最高院认为，本案争议的核心问题：
一、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑；
二、被申请人兴旺达农牧场、顺达生猪合作社因违法行政行为遭受的损失是否应予赔偿。
一、涉案被强制拆除的建筑是否属于违法建筑。
再审被申请人法定代表人姜云良于2001年6月18日、2002年7月12日与柯城区万田乡签订了《万田乡生态养殖科技示范园区土地使用承包协议》，承包期限分别至2031年6月17日和2031年7月12日。2003年8月25日经清查自纠，再审被申请人向土地行政主管部门申请补办占地1485.95平方米临时用地审批，临时用地期限为两年。姜云良与柯城区万田乡农办签订的临时用地合同第九条约定：“如果乙方临时用地期满，既未续办续用手续、又不按合同约定条款自行拆除临时建筑恢复土地种植条件并归还土地的，则按《土地管理法》第八十八条、《土地管理法实施条例》第四十三条的有关规定处以每平方10元以上30元以下的罚款，并责令乙方恢复土地种植条件，依法收回乙方临时用地权。”
该临时用地期满之后，本案再审被申请人并未办理续用手续，万田乡政府也未对其进行罚款以及责令其恢复土地种植条件并依法收回临时用地权等措施。而是采取一种默视的方式允许其继续使用该块土地直至涉案房屋被认定为违法建筑前。
此后，2007年5月，兴旺达农牧场被认定为衢州市农业龙头企业。2007年12月，再审被申请人的法定代表人姜云良被浙江省科学技术协会评为第七批省级农村科技示范户。2008年，经衢州市国土资源局柯城分局同意，并经柯城发改委、农业局批复，兴旺达农牧场在原有规模基础上再扩建猪舍。
由此可见，在再审被申请人的临时用地到期并未办理续用手续的情况下，柯城区政府相关的职能部门并未以此为由强制再审被申请人停止养殖，相反对于其生猪养殖给予了诸多政策帮持，帮助其扩大生产规模。
从现有证据来看，对于再审被申请人及其法定代表人的各项奖励，也表明了政府对于其发展生猪养殖产业的认可。
诚然，再审被申请人的用地手续上确实存在一定问题，但是由于相关的政府部门并未及时做出处罚决定，再审被申请人基于对政府的信赖，在涉案土地上兴建了一批养猪设施来满足其养殖产业发展的需要，故以此来认定其所建造的建筑属于非法建筑，不具有合理性 。
此外，再审申请人提出按照《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）第三条第一款、第三款、《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条、《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）第三条的相关规定，认为被申请人建造的建筑物要合法均需要经过审批、备案或经乡镇政府、农村集体经济组织同意后签约，即设施农用地的使用需经过相关行政机关的同意。但是，相关的规定最早出台的时间也是2007年，并无溯及既往的效力，以此来认定再审申请人的建造的建筑物不合法缺乏合理性。
二、兴旺达农牧场、顺达生猪合作社因违法行政行为遭受的损失是否应予赔偿。
首先，从兴旺达农牧场生猪标准化规模养殖场扩建工程的可行性研究报告和衢州市柯城区发展和改革局柯发改(2008)22号文件等在案证据来看，涉案被拆除的猪栏、猪舍等建筑物系兴旺达农牧场投资兴建的工程，顺达生猪合作社未能提供其与案涉强制拆除的行政行为之间有法律上利害关系的证据，依法应认定顺达生猪合作社与涉案强制拆除行政行为之间没有利害关系，故顺达生猪合作社不具有申请国家赔偿的主体资格。
其次，前文已经论述兴旺达农牧场投资兴建的养猪场建筑物按当时的规定并不违法，故涉案违法强制拆除行为造成了兴旺达农牧场的直接物质损失，属于《国家赔偿法》第二条规定的“合法权益”，依法应当予以赔偿。
柯城区政府的复议决定以及一审法院认定涉案建筑物属于违法建筑，不属于国家赔偿的范围，显属不当。
综上，裁定驳回再审申请人浙江省衢州市柯城区人民政府的再审申请。
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养殖用地方面
生猪养殖用地按农用地管理，不需办理建设用地审批手续，在不占用永久基本农田前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡；生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模，增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需求。
禁养区划定方面
依法科学划定禁养区，国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据；开展禁养区划定情况排查，立即整改违反法律法规规定超划禁养区情形；加强禁养区整改调整政策支持，对禁养区内关停需搬迁的规模化养殖场户，优先支持异地重建，对符合环保要求的畜禽养殖建设项目，加快环评审批，对确需关闭的养殖场户，给予合理过渡期，严禁采取“一律关停”等简单做法。
自然资源部：允许生猪养殖用地使用一般耕地
自然资源部指出
生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。同时，在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。
自然资源部表示
生猪养殖圈舍、场区内通道及绿化隔离带等生产设施用地，根据养殖规模确定用地规模；增加附属设施用地规模，取消15亩上限规定，保障生猪养殖生产的废弃物处理等设施用地需要。
同时，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产，各地可根据实际情况进一步制定鼓励支持政策。
