作者：胡云腾，最高人民法院审判委员会原专职委员、二级大法官。现任中华司法研究会会长。
原题《给“检察机关是刑事错案的第一责任人”点个赞》，载《法制日报》2020年4月15日第9版
前段时间，偶然在互联网上看到一篇《检察机关是刑事错案第一责任人》的短文，眼睛不免一亮。开始还以为是法官或者教授写的，仔细一瞧原来是一位检察官写的，顿时感到更加难能可贵。
一段时间以来，刑事错案的追责难胜过纠错难，人民群众对此相当不爽。本来，人们对公权力机关作了错事就很有意见了，如果出了问题以后不认真反省反而寻找理由推卸责任，当然会更加反感。近期“甩锅”二字之所以成为网络上的一个热词，表达的就是这种不满情绪。而这位检察官旗帜鲜明地也是发自内心地提出检察机关是刑事错案的第一责任人，其不啻是落实司法责任制和错案追究制过程中的一位逆行者！所以当即把该文转给高检院的领导同志并对之作了点赞。《检察日报》转载该文以后，不出意料地引发了检察官群体和专家学者们的广泛议论和激烈争论。
笔者也想借此机会，谈谈发生刑事错案以后，检察机关“第一责任人”之说在法律上和实践中是否成立，顺便也谈谈检察机关在刑事诉讼中的特殊地位和重要作用。
01 先从常理上讲三点意见。
➤ 一要立足作者说话的语境和立场看待这个观点。
该文的作者是一名长期在基层检察院工作的检察官，他谈这个问题的时候不是从学术研究的角度谈一种学术见解，而是从他办理刑事案件的角度谈他的经验、体会和情怀，
他明确讲了检察机关在实行检察官员额制、捕诉一体化和司法责任制改革以后，检察官的权力增大了，责任也更大了。因此，在决定犯罪嫌疑人捕不捕、被告人诉不诉、案子抗不抗诉以及认罪认罚建议怎么提等工作中，检察官要有刑事错案第一责任人的“担当”精神和责任意识，只有这样，才能促进司法公正，防范冤假错案，保障无罪的人不受追究。
我认为上述观点没有什么问题，而且深有同感。
认为这个观点有问题的同志，可能是习惯于用学术观点评判司法人员的言论，一旦仅就词语即认为不符合学术逻辑，便以为是错误而予以否定；就像有些实务界的同志习惯于用实践做法评判学术观点，一旦发现学术观点不符合实践做法，就认为学术观点是错误的一样。
所以我想说明的是，“检察机关是刑事错案的第一责任人”，讲的不是一个学问或者学术问题，而是一个办案中需要有人担当的实践问题。故搞学术研究的同志是不能这么讲的，因为这么讲了以后有人就会认为你没有学问了。
➤ 二要看到这个观点所蕴含的积极价值。
我觉得，不仅制定法律和执法办案要考虑价值取向，而且在科学研究中提出意见建议也要考虑价值取向问题，“价值向善”同样适合科学研究和理论观点。
“检察机关是刑事错案第一责任人”这个观点，正如高检院领导所言，体现了“向高处立”或者“求极致”的精神，也有网民评价其具“天下兴亡、匹夫有责”的情怀，我也深以为然。
有人说“检察机关是刑事错案第一责任人”是“检察官的自我吹牛”，我认为这是对检察机关的地位、权力、责任和工作实际不够了解之故。
作为一名有职有权的检察官，就是要在检察工作中自觉树立“检察机关是刑事错案第一责任人”的意识，始终保持着防范刑事错案第一责任人的警觉，还要有敢于对他人的违法办案行为说“不”的担当精神，所以这句话本是豪气外露而非自我吹牛。
其次，这句话具有明显的示范、引领效应。
从网络上可以看到，尽管有人对此还有不同看法，但可以看到有越来越多的检察官和网民认同这个观点，大家所欣赏的就是这种责任意识和担当精神。
而在司法实践中，只要司法人员的精气神提上来了，没有哪个部门会愿意当“第二”的，所以我相信会有越来越多的警官和法官产生“我也是刑事错案第一责任人”的共鸣。说不定将来某一天，有的律师也会喊上一嗓子：“我们也是刑事错案第一责任人”。
一旦这样的执法办案氛围形成了，那么，刑事诉讼中的错案就会越来越少，出了错案以后不纠正、难纠正或者不追责、难追责的现象也会越来越少，老百姓的人权就会从他们的敢于担当和乐于“背锅”中获得更加可靠的保障。因此，我们为什么要质疑这种观点呢？
三要正确理解“刑事错案第一责任人”的意思。
一些检察官很担心，一旦“检察机关是刑事错案的第一责任人”真的做实了，那么，检察机关在“诉前管不了公安机关怎么办案、诉后管不了审判机关怎么判案”的情况下，岂不成了“背锅侠”？故对检察机关是刑事错案第一责任人之说感到不平。
我倒觉得没有必要这样忧虑，因为说检察机关是第一责任人，并不等于就是唯一责任人，也不等于就是责任最重的责任人，更不等于是第一个被追责的责任人。
从实践中看，一起刑事错案发生以后，究竟是哪些办案人员的责任，究竟谁的责任大，还要根据具体案件具体分析，不会一概而论。有的案件可能是侦查人员的责任最大，有的案件可能是法官的责任最大，有的案件可能是检察官的责任最大。故刑事错案的具体责任要根据因果关系强弱与过错责任大小确定。
事实上，以往在追究刑事错案责任的案件中，还从未发生过把警察或者法官的责任强加在检察官身上的情况，我想今后也不会发生这种情况。
02 接下来从法律上讲三点看法。
检察机关是刑事错案的第一责任人，虽然提出这个观点的作者没有作什么论证，但按照我国宪法法律规定，这一观点总体上是站得住脚的。
（一）从检察机关行使的法律监督权看站得住脚。
我国宪法第一百三十四条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”
人民检察院组织法第二条也规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”
刑事诉讼法第八条还规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”
这些规定说明，在检察机关的多重属性中，法律监督机关的属性是第一位的；在检察机关行使的多种权力中，法律监督权是最重要的权力，也是检察机关最为重视的权力。
我国检察机关的法律监督权有以下非常显著的特点：
其一是专属性。 法律监督权专属于检察机关，公安机关、审判机关和司法行政机关及国家安全机关等都没有法律监督权力；
其二是单向性。即只能检察机关监督侦查机关、审判机关和司法行政机关等司法机关，被监督的侦查机关、审判机关和司法行政机关不得反过来监督检察机关；
其三是优势性。从法律监督权与被监督的司法权的关系看，法律监督权显然要高于被监督权，是“权力之上的权力”，这也是正常现象。如果监督权低于或者等于被监督权，那么它就很难对被监督权进行监督。
如历史上朝廷派出去监督地方封疆大吏的官员，往往都要怀揣“圣旨”才能有效，这就是要用皇权增强监督的权威性。
又如根据人民检察院组织法和刑事诉讼法的有关规定，凡是检察机关内部的法律监督，都是采用检察长监督或者上级人民检察院监督的方式，而对其他办案机关的监督，则采取同级人民检察院监督的形式。这也说明法律监督权高于同级办案机关的诉讼权力。
其四是监督手段的多样性。根据法律规定，法律监督权包括立案监督、侦查监督、羁押监督、抗诉监督和检察建议监督等等广泛的监督手段和监督权力，只要其中有一个监督措施做到位了，就可能避免刑事错案发生；其
五是全面性。根据人民检察院组织法第二十条的规定，法律监督包括三个大的方面，即对诉讼活动实行法律监督，对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督，对监狱、看守所的执法活动实行法律监督。这三个方面可以概括为全程监督和全面监督，简直可以说是不留任何空白；从监督的内容看包括程序监督和实体监督，以及动态的监督和静态的监督，都统统在检察机关的法律监督之内。
其六是合目的性。根据法律规定，检察机关行使法律监督权的目的就是“维护个人和组织的合法权益，维护国家利益和社会公共利益，保障法律正确实施，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严和权威，……”实现这些要求和目的的底线就是不得出现冤假错案。
综上，从法律监督权的上述6个特点看，都是围绕法律正确实施和防范冤假错案配置的，法律监督权的第一责任就是防范冤假错案。如果这些权力没有发挥作用，导致冤假错案发生，那么，认定独享法律监督权的检察机关是第一责任人，有什么可冤枉的呢？
（二）从检察机关行使的诉讼权力看站得住脚。
根据法律规定，检察机关也是公诉机关，在刑事诉讼中享有并行使广泛而又刚性的诉讼权力，2018年刑事诉讼法修改以后，检察机关的诉讼权力进一步扩大，在刑事诉讼程序中越来越处于主导地位。
检察机关的诉讼权力，主要表现为12个方面：
一是立案权。检察机关对于法律规定由其自行侦查的案件，拥有不受监督或者干扰的立案或者不立案的权力。
二是侦查权。检察机关对自侦案件有独立的侦查权，对于公安机关和监察机关侦查的案件，拥有退回补充侦查或者自行补充侦查权，检察机关自行补充侦查的，侦查手段与办案机关的侦查手段相同。
三是拘留权。对于自侦案件和监察机关移交起诉的案件，检察机关有拘留或者不拘留的权力。
四是批准或者决定逮捕权。对于自侦案件、监察机关移送起诉的案件、公安机关侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人或者被告人的，皆由检察机关批准或者决定。
五是对涉案财产的强制措施权。对于涉案财物的查封、扣押和冻结的权力，检察机关和其他办案机关一样可以作出决定。
六是审查权。对于公安机关和监察机关移送起诉的案件，检察机关并非照单全收，而是有权依法进行审查。这种审查不是形式审查，而是实质审查。就是要审查国家监察机关和公安机关办理的案件是否有违反法律之处、是否可能存在冤假错案等。
七是提起公诉权。即代表国家向有管辖权的人民法院提起刑事诉讼，追究被告人的刑事责任，根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，检察机关在提起公诉以后，还可以根据情况，变更、追加、补充或者撤回起诉的犯罪事实和要求，可以说法律和司法解释给了检察机关没有任何限制的调整公诉内容的机会，如果起诉错误造成冤假错案，当然应当承担第一责任人的责任。
八是决定不起诉的权力。2018年刑事诉讼法修改以后，为检察机关增加了多种不起诉权力，充分体现了立法对检察机关的信任和厚望。包括对不构成犯罪的“绝对不起诉”（第一百七十七条第一款），对构成犯罪但罪行轻微可以不予处罚的“相对不起诉”（一百七十七条第二款），对事实不清、证据不足的“罪疑不起诉”（第一百七十八条），对涉及国家重大利益的“政策不起诉”（第一百八十二条），对达成刑事和解案件的“和解不起诉”（第二百九十条），对涉及未成年人犯罪的“附条件不起诉”（第二百八十二条），等等。法律赋予检察机关如此多的不起诉权力，如果仍然出现起诉错案，为何还不承担第一责任？
九是排除非法证据权。这是法律明确赋予检察机关的权力，而刑事错案几乎都是因为非法证据引发，故法律赋予检察机关在审查起诉过程中就有权排除非法证据。如果检察机关在排除非法证据方面成为阻力而不是助力，造成冤假错案的，毫无疑问应当承担第一责任。
十是抗诉权。 抗诉权既是诉权也是监督权，是检察机关正确行使职权的一把利剑。人民法院一审判决宣告以后，在法定上诉期内检察机关提起抗诉的，这属于行使诉讼权力，与当事人不服一审判决提起上诉一样，故与法律监督无关。而在一审判决生效以后或者二审判决宣告以后，检察机关认为判决存在错误而提起抗诉的，这是行使法律监督权，不是行使诉讼权力，因为这时候诉讼程序已经终结，不存在检察机关还行使诉讼权利的问题。
十一是撤回起诉的权力。检察机关对于提起公诉的案件，如果认为被告人不构成犯罪或者具有不起诉的理由，可以在人民法院作出判决或者裁定之前撤回起诉。法律在起诉、变更起诉、补充起诉、不起诉之外，再给检察机关撤回起诉的权力，可以说对检察机关正确行使诉权考虑的非常周到，如果检察机关还出现因为错误起诉而造成错案，这个第一责任人实在不好推辞。
十二是在认罪认罚从宽案件中的主导权和量刑建议权。尽管刑事诉讼法规定公检法三机关都有开展认罪认罚从宽工作的权力，但在实际操作中，检察机关事实上已成为主导角色，从程序确定、赔偿和谅解协议达成到提出量刑建议，检察机关都发挥了极为重要的作用。我对检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用，一直是持支持的态度。
现在，刑事诉讼法已经明确规定，人民法院对于检察机关提出的量刑建议，“一般应当采纳”，这一规定既强化了检察机关量刑建议的法律地位，也增大了量刑建议若有不当，检察机关承担错案责任的分量。过去，检察机关的有罪指控被法院采纳的比例至少是百分之九十五以上，而有了认罪认罚从宽制度以后，检察机关量刑建议的采纳率可能还要更高，因为是一般应当采纳。所以，根据这条规定，适用认罪认罚从宽处理的案件出了错案的，相应的，检察机关就应当承担更重的责任 。综上所述，我国检察机关所拥有的诉讼权力是广泛而有力的，有的权力可能还是唯一的。而立法不断强化检察机关诉讼权力的目的，绝不只是从有利于打击犯罪的角度考虑问题，而且也是从防范冤假错案和加强人权司法保障的角度考虑问题。法律把权力赋予谁，也就意味着把责任交给谁。有人说权力是一把双刃剑，也可以说是两个清单，其正面是关于如何运用权力和把权力用好的清单，其背面就是关于用错权力后如何承担法律责任的清单。鉴于检察机关诉讼权力的性质、地位和特点，在防范冤假错案中承担更多、更大的责任也是情理之中。因此，说“检察机关是刑事错案第一责任人”，真的不是什么吹牛，而是实至名归。
（三）从“三机关”或者“三权力”相互关系看站得住脚。
新中国成立以后，我国刑事诉讼在参考借鉴苏联东欧社会主义国家刑事诉讼制度改革的基础上，逐渐形成了公安机关、人民检察院和人民法院分工负责、相互配合、相互制约的制度机制，早在1953年，中央政法委就在内部文件中指出过这个问题：“法院、公安、检察署通过一系列的互相配合、互相制约的比较完善的司法制度的保证，错捕、错审、错判的现象自然就减少到极小的限度。”(参见陈邦达：《分工负责、互相配合、互相制约原则的由来与启示》，载上海市法学会官网2018-08-22日发布)。1954年第一届全国人大常委会颁布的第一部人民检察院组织法，其中就写入了有关三机关分工负责、相互配合、相互制约原则（参见前引陈邦达文）。从此以后，这一原则便成为我国司法制度的一个重大特色。1979年我国第一部刑事诉讼法颁布，将这一原则明确为刑事诉讼的一个基本原则。从防范刑事错案的角度看，这一原则具有以下重大价值：
- 一是当初提出公检法机关办理刑事案件时要分工负责、相互配合、相互制约的起因，就是为了防范和减少冤假错案，回应人民群众对违法办案的不满。
新中国成立以后开展的镇压反革命运动及其接续开展的“三反”“五反”运动，对于巩固新生的人民政权，保障人民当家作主，非常必要且总体效果很好。但也出现了运动过火、抓人过多甚至杀人过多的问题，出了一些冤假错案，引起人民群众的不满。所以，在镇压反革命运动结束以后，毛泽东同志就提出了对于社会上的反革命分子，要少捉少杀，对于机关内清查出来的反革命分子，要“大部不捉、一个不杀”的政策。可以说，公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约的提出，就是为了解决司法实践中缺乏制约这个突出问题的，用今天的话来说，就是坚持问题导向的结果。
- 二是提出这项基本原则是有侧重点的，这个侧重点就是三机关要加强相互制约，也可以说是为了解决相互制约不足或者缺乏相互制约才提出来的。
我国公检法机关作为党绝对领导下的政法机关，都是刀把子，相互配合是天然的、自觉的，打击犯罪分子就像在战场上相互配合打击敌人一样顺畅。但是，如何做好相互制约才是社会主义司法制度的短板，弄得不好就容易出现不敢制约、不会制约、不愿制约和不知制约等诸多问题。所以，公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约原则的提出，坚持的就是“相互制约”这个目标导向，通过这个目标导向，达到对司法案件的公正处理。
分工负责是公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约原则的基础。我国公检法三机关的诉讼权力，基本框架是1954年确定的，60多年来国家政治经济法治发生巨大变化，但司法职权配置除了检察权有所扩张之外，其他几无变化。十八届四中全会决定提出的“优化司法职权配置。健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。”以及“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，在优化分工负责方面还没有见到相应的进展。目前只有靠检察机关充分发挥监督制约作用，才有可能弥补分工负责存在的先天不足以及对案件质量可能带来的影响。
相互配合是公检法三机关分工负责、相互配合和相互制约原则的长项，也是社会主义司法制度的优越性所在。这里必须明确的是，相互配合首先是把自己分类的职责履行到位，不给其他机关添麻烦，比如侦查机关要尽量把侦查工作做到位，不要让检察机关搞补充侦查，这就是相互配合；检察机关尽量把公诉工作做到位，不要动辄建议法院延期审理、中止审理或者变更起诉，就是相互配合；法院要坚持以庭审为中心，把庭前程序做实，让庭审发挥决定性作用，有罪当即宣判，无罪立马放人，不要动辄建议检察机关撤回起诉，就是相互配合。不要把前一程序存在的问题甚至隐患移送给后一个程序，让后一个程序“帮忙”洗地当作相互配合。
70年来，公检法三机关已经形成了自觉的相互配合意识，形成了一系列的机制、举措和丰富的经验，今后的主要任务就是如何进一步明确相互配合的内容和边界。
相互制约是公检法三机关分工负责、相互配合、相互制约的短板，其中既有思想认识不到位的问题，也有相关规定不到位的问题，还有担当作为不到位的问题。我感到，相互配合就像“木桶原理”的短板。我们这个木桶的长板已经非常长了，而且它随着时间的推移还会不断伸长，这是制度的优越性决定的。但是，司法制度中的短板不会自动补长或者克服，必须靠制度予以加长。像木桶原理一样，刑事司法制度运行的效果，不是靠把长板做的更长，而是靠把短板补长。所以，一讲到坚持三机关分工负责、相互配合、相互制约原则，有人就有意无意地强调配合，似乎不配合就不是坚持该原则，这种思路完全搞错了方向和重点，导致实践问题迟迟难以解决。因此，要想保证公正司法，切实防范刑事错案，尊重和保障人权，就必须更加重视相互制约，这样才可能补足短板，完善以相互制约为重点的防范冤假错案制度机制。在这个方面 ，检察机关身居刑事诉讼程序中的黄金地段，承前启后，大有作为，当然能够承担更重更大的责任。
- 三是都要强化相互制约意识。
要改变长期以来公检法三机关都重视相互配合、同时不同程度地忽视相互制约的习惯思维或做法，要像重视相互配合一样重视相互制约，不得把强调三机关相互制约曲解为相互拆台或者相互扯皮，甚至歪曲为搞西方司法那一套。
可以考虑三机关联手出台一个专门加强相互制约的司法解释性文件，改变目前“两高”的司法解释和公安部的规定对这一原则语焉不详的现状（如最高人民法院2013年1月1日施行的《关于适用中华人民共和国刑事诉讼法的解释》共有548条，连相互制约字样都没有写上；最高人民检察院2020年1月1日施行的《人民检察院刑事诉讼规则》多达684条，对相互制约也是只字不提；公安机关的意识显然要强于前两家，2013年1月1日施行的《公安机关办理刑事案件程序规定》，出现了相互制约字样，遗憾的是只是照搬了刑事诉讼法的规定。）笔者并不否认上述文件中有不少公检法三机关相互制约的内容，但不能不看到的是，三机关在起草这些文件时，对哪些程序或权力属于相互制约，以及如何把相互制约落实到具体的操作之中，似乎没有予以足够重视，包括我当年在参与起草最高法院2012年刑事诉讼法司法解释时，对这个问题的认识也是模糊的。
- 四是三机关都要树立主动接受制约的意识。
强化三机关在刑事诉讼活动中的相互制约，一方面需要把法律赋予各机关的相互制约权力用好用足，使之切实发挥作用。
另一方面，也是更重要的方面，就是三机关都要树立主动接受其他机关制约的意识。只有三机关都树立了主动接受其他机关制约的意识，相互配合才能真正实现。因此，相互配合还有一个重要方面，就是以落实分工负责为前提、以贯彻相互制约为依归。
因而可以说，相互配合就是三机关都要主动配合其他办案机关的制约，这是刑事诉讼法规定的相互配合的第一要义。
就办案实践而言，落实相互配合要求各机关履职尽责，把本机关依法应当做的工作高质量地做完，绝不要做成半拉子工程，给其他机关添麻烦或者派任务。其次，各机关要切实履行好把关职责，一旦发现其他机关办案中存在问题，可能造成错判风险的，必须坚持原则，不要放过，也就是群众讲的不要“放水”或者“甩锅”，使相互制约成为相互把关、相互体检的三道关防。
再次，无论是在强化对其他机关的制约方面，还是在主动接受其他机关的制约方面，检察机关的作用都是无与伦比的，因为它是一家既拥有法律监督权、又拥有刑事诉讼权、还拥有相互制约权的司法机关，既能够监督、制约侦查权，又能够监督、制约审判权。从这个角度讲，公检法三机关一旦因监督、制约不到位而出现刑事错案，说检察机关是第一责任人，基本上是靠谱的。
