「美國研究」戚凱：美國的“長臂管轄”與中美經貿摩擦

戚凱：美國的“長臂管轄”與中美經貿摩擦

作者：戚凱，中國政法大學全球化與全球問題研究所副教授

來源：外交評論2020年第2期

微信平臺編輯：周悅

摘要 在全球化時代，國際經貿領域的域外管轄權問題進一步凸顯。作為回應，美國採取了濫用域外管轄權、單方面依據國內法強行管轄他國機構或公民的政策，這種行為被稱為“長臂管轄”。“長臂管轄”的形成與發展與美國霸權護持戰略密切相關，是美國在國際經貿領域壓制競爭對手的重要工具。美國立法、司法與行政執法部門依靠本國綜合實力與政治理據基礎，相互協作，建立了一整套完備的“長臂管轄”機制。特朗普政府上臺以來，視中國為霸權挑戰者，挑起中美經貿摩擦。為了達到遏制中國發展的目的，美國在貿易與科技領域對中國實施了嚴厲的“長臂管轄”。這些“長臂管轄”存在嚴重的程序公正與透明度等問題，極大地損害了中國的國家利益，也加劇了中美戰略競爭。從推動全球治理秩序改革發展的大局出發，中國必須堅決反對美國以霸權推行“長臂管轄”、以“長臂管轄”護持霸權的錯誤行為。

關鍵詞 長臂管轄 域外管轄權 經濟制裁 中美經貿摩擦 中美戰略競爭 華為 孟晚舟案

在法學學科領域，“長臂管轄”（Long Arm Jurisdiction）屬於專有名詞，用於描述美國國內司法體系發展過程中的一種特有制度和現象，即從20世紀上半期開始，美國逐步對本國法律體系中單一貫徹“屬地原則”（TerritorialityPrinciple）的管轄思想與實踐進行修正。這一做法的初衷在於結合“州-聯邦”權力分配機制，擴大一州的司法管轄權，解決國內州與州之間跨法域管轄的問題，以適應社會經濟發展。[①]因此，“長臂管轄”具有明顯的美國本土特色，按其本意，屬於純粹的國內民事法領域的議題。

在國際關係中，“長臂管轄”一般被認為屬於域外管轄權（Extraterritorial Jurisdiction）問題。域外管轄權是指國家在其控制領域以外的地方所行使的管轄權，由於超出一國領土主權的範疇，因而屬於國際法問題。[②]一個主權國家如何行使域外管轄權，是一個牽涉國際法相關法條、外交禮儀、國際制度等多方面因素的複雜問題，因此國際社會中大多數國家對行使域外管轄權都抱有剋制的態度。[③]然而，美國卻反其道而行之，在霸權主義與單邊主義思想的指導下，將國內跨州“長臂管轄”思想延伸到跨國領域，對域外管轄權進行隨意的“長臂化改造”，單方面將本國法律的適用範圍強行擴大到全球，將管轄權擴大到針對全球各國的機構與公民。因此，在國際關係中，“長臂管轄”這一法學學科專有名詞被“政治化”、“外交化”，成為一種主要用於外交場合的抗議性表述，用來描述美國濫用域外管轄權、單方面依據國內法在國際社會強行管轄他國公民或機構的霸權行為。

2018年3月中美經貿摩擦爆發以來，美國頻頻針對中國企業、相關機構及個人開展“長臂管轄”，這一問題業已成為中美經貿摩擦中最核心的鬥爭點之一。學界從法學、歷史、金融等學科角度對該問題展開了一些討論，[④]為本文的研究提供了一定基礎，但需要注意的是，這些成果對美國施行“長臂管轄”的發生機理、與中美經貿摩擦之間的因果聯繫等關鍵問題尚缺乏進一步研究。鑑於此，本文將從五個方面展開：第一，釐清美國施行“長臂管轄”的根本目的；第二，分析美國能夠施行“長臂管轄”的基礎與手段；第三，梳理中美經貿摩擦爆發以來美國對中國施行“長臂管轄”的情況，分析其背後的因果邏輯；第四，評價美國施行“長臂管轄”的行為；第五，結語。

一、霸權護持與美國的“長臂管轄”

（一）“長臂管轄”的霸權護持本質

在現代國際關係體系逐步成型與不斷演進的歷史進程中，國際法中有關域外管轄權規制的進展緩慢，這使得國家對域外管轄權的劃定擁有較寬泛的自由裁量權。[⑤]在這一過程中，美國積極推行單邊主義，擅自聲張管轄權依據，故意模糊域內管轄與域外管轄的界限，隨意擴張域外管轄權，“長臂管轄”遂成為美國霸權護持戰略的重要組成部分。

19世紀晚期，資本主義世界對全球經濟的壟斷程度進一步上升，主要資本主義國家為爭奪霸權而展開的競爭更加激烈。美國聯邦政府在努力擴展跨州管轄權、加強對本國壟斷企業管治的同時，也深刻認識到，必須把握好這一時機，擴展域外管轄權，打擊外國公司的跨國壟斷行為，以達到間接打擊其他資本主義強國國力、拓展美國權勢的目的。

1890年，《謝爾曼反托拉斯法》（Sherman Antitrust Act of 1890）正式生效，這是美國曆史上第一部全國範圍的反壟斷法。《謝爾曼反托拉斯法》表面上意在維持國內公平競爭、打擊壟斷，但國會默認它具有管轄國內外一切涉及壟斷事務的天然權力，[⑥]這表明該法是一部具有典型“長臂管轄”特徵的“長臂法律”，其主要目的之一就是對非美國的跨國壟斷經營活動進行域外管轄。1933年與1934年國會又先後頒佈了《1933年證券法》（Securities Act of 1933）和《1934年證券交易法》（Securities Exchange Act of 1934），將域外管轄長臂觸及大量外國企業。[⑦]

之後數十年，美國國會與行政部門制定了大量類似的法律與政令。在美國霸權尚未建立時，美國政府的全球權勢十分有限，對外國機構或個人的域外管轄能力也很有限。然而，隨著美國霸權的正式確立，美國政府便開始利用這些法令，向他國的機構與個人揮起“長臂管轄”的大棒，以服務於護持美國霸權的國家戰略。

美國的霸權護持戰略，涵蓋領域廣泛，使用手段多樣。“長臂管轄”作為一種行之有效的手段，主要用於國際經貿領域。它在實踐中的主要特點是：依據維護美國國家利益、特別是經濟利益的需要，在美國與他國（或其他國際關係行為主體）經貿和科技紛爭加劇、美國在該領域的霸權地位受到挑戰的關鍵時期，依據本國法律或政令，有針對性地對外國企業、關聯機構與個人進行制裁，通過封鎖、罰款、強迫拆分、逮捕等手段迫使他國企業或政府屈服，最終實現削弱他國經濟與科技競爭力、護持美國霸權的根本目的。在一些特殊時期和場景中，由於“長臂管轄”具備金融封鎖等功能，它還可以協助美國實現打擊國際恐怖主義、遏制大規模殺傷性武器擴散等目標。

（二）不同時期的“長臂管轄”

“長臂管轄”為美國霸權護持服務的底色是恆定的，但其演變卻有著鮮明的時代特徵，是隨著美國霸權漲退的形勢而不斷變化的。總的來說，美國的霸權地位越穩固，就越少施展“長臂管轄”；美國的霸權地位面臨的威脅越多，就越頻繁地採用這一手段。具體而言，美國的“長臂管轄”實踐大致可以劃分為以下幾個階段。

冷戰初期至1970年代，美國的“長臂管轄”主要針對西方世界盟國，目的是防止它們對社會主義陣營出口高科技。這一時期，美國的“長臂管轄”集中表現在：美國國會、國務院、商務部出臺了一系列的成文法與行政令，包括《出口控制法》（Export Control Act）、《武器出口管制法》（Arms ExportControl Act）、《武器國際運輸條例》（International Traffic in ArmsRegulations）和《出口管理條例》（Export Administration Regulations）等。這些法律或政令規定了罰款、制裁等在內的各種“長臂管轄”措施。不過，由於美國當時在西方世界佔據主導地位，威望較高，盟國對這些限制措施較為配合，因而很少實施“長臂管轄”行動。

1970年代末至1990年代末，美國開始在打擊海外商業腐敗領域推行“長臂管轄”，但實際上長期處於“有法不行、無所作為”的狀態。譬如，1977年12月第一版《海外反腐敗法》（ForeignCorrupt Practices Act）頒行以來，一直處於“沉默”狀態，自1978年到1988年，證券交易委員會僅僅查處了6起相關案件。[⑧] 1988年該法修訂之後，這一現象仍未得到改變，1989年到2001年“9•11”事件爆發前，共查處了4起案件，聯邦行政執法部門實施“長臂管轄”的意願幾乎為零。[⑨]這與美國在冷戰末期逐步佔據優勢地位、最終獲得全面勝利、霸權不斷擴張的歷史背景存在密切關聯。

“9•11”事件爆發至2008年金融危機爆發前，由於國家安全受到重大威脅，美國對外政策的重心轉向打擊全球恐怖主義，因而美國政府高度關注與恐怖主義有牽扯嫌疑的跨國金融活動，同時由於朝核與伊核問題形勢惡化，小布什政府提出“邪惡軸心論”，將朝鮮、伊朗核問題與國際恐怖主義問題捆綁，嚴防藉助跨國金融渠道洗錢與資助恐怖主義的行為。[⑩]在此期間，跨國金融機構是美國“長臂管轄”重點查處的對象。其中，以匯豐銀行和渣打銀行受到的制裁最具代表性。自2005年開始，美國行政執法部門發現這兩家銀行涉嫌與蘇丹、伊朗等敏感國家存在長期而頻繁的非法交易，美國政府便通過多重手段對其施以重罰。[11]

2008年金融危機爆發至今，美國的“長臂管轄”進入了一個爆發期，呈現出“主體全面參與、領域全面擴張、手段全面豐富、態度全面強硬”的態勢。“長臂管轄”所涉及的具體領域包括打擊海外商業賄賂、涉毒品犯罪洗錢、涉恐怖主義洗錢等十餘個領域。其所採取的手段也呈現出多樣化與複合化的趨勢，如對他國企業採取“多管齊下”的“長臂管轄”措施：徵收鉅額罰款，切斷關鍵物資出口，派駐監管專員，同時對企業管理層採取刑事起訴措施。[12]美國霸權的相對衰弱，使得美國發現通過軍事打擊等硬實力手段實現霸權護持的成本巨大，轉而更傾向於利用“長臂管轄”對目標實現精準打擊。

二、美國“長臂管轄”的能力、理據與機制

一方面，為了達到護持霸權的根本目的，美國存在實施“長臂管轄”的強烈意願；另一方面，從現存霸權國既有能力的角度來看，美國具備實施“長臂管轄”的能力。在強大綜合實力的支持下，美國政府制定了全方位的法律與政策措施，針對外國企業、相關機構及個人，編織了一張密不透風的“長臂管轄網”。

（一）美國實施“長臂管轄”的能力基礎

第一，強大的政治影響力。美國霸權之所以具有較高的穩定性，是因為其所建立的霸權體系主要依靠基本利益大體一致基礎上的討價還價和互相協調予以維持和運轉，而不是政治與經濟強制。基於此，冷戰結束後，美國仍能夠繼續發揮全球政治影響力。除此之外，蘇聯解體也使得美國在世界範圍的政治影響力進一步擴大，美國趁機於1990年提出“華盛頓共識”並大加推廣，極大地強化了美國意識形態在發展中國家的影響力。

第二，高度發達的綜合經濟實力。二戰結束至今，美國引領了第三次科技革命，在科技與產業結構升級方面不斷髮力，帶動國家經濟不斷獲得新的增長動力。有研究指出，1970年代以來美國數次經濟危機對其經濟的衝擊有限，而且知識密集型行業對經濟增長貢獻巨大。[13]特朗普政府上臺以來，美國的GDP增長率創出了近年新高，各項經濟指標表現優秀。[14]總體來看，美國的整體經濟實力依然強大，並且由於人口結構合理、資源豐富、科技發達，未來經濟可持續增長的動力依舊充足。

第三，穩固的美元霸權地位。多年來，儘管世界主要經濟大國都在努力開展對抗美元霸權的實踐，但國際貨幣基金組織近年的數據顯示，美元在全球官方外匯儲備中的比例不降反升，[15]美元在國際經濟領域的霸權地位依然難以撼動。美元在國際經濟體系中的壟斷地位，一方面使得各國政府、企業和個人在跨國經濟活動中無法完全避免使用美元，為美國施行“長臂管轄”提供了更普遍的依據，另一方面，更重要的意義在於，這種壟斷地位使美國可以建立由自己控制的國際金融市場體系與基礎設施，將跨國經濟活動都納入自己的監控網絡。[16]

第四，全面壟斷的金融體系。有學者提出金融霸權主要包含三大結構：以霸權貨幣為核心的結算體系、一體化的金融市場、支撐各國貨幣合作的體系。[17]美國除了通過美元獲得全球貨幣霸權，還同時擁有完善而強大的金融市場體系和金融基礎設施。通過百餘年的積累，美國建立了一個超級完整的金融市場體系，包括證券、資本、信貸、保險、大宗商品等各類子市場，基於紐約的頂級國際市場與區域性市場相匹配，整個市場涵蓋交易的各個環節，同時配套投資銀行、金融諮詢、法律與會計事務、信用評級、金融媒體信息等輔助機構。[18]另外，美國還高度重視跨國金融基礎設施建設，並擁有超強的控制權。從1970年代至今，美國先後建設了“紐約清算所銀行同業支付系統”（Clearing House Interbank Payments System，CHIPS）和“持續連接清算系統”（Continuous Linked Settlement，CLS），實現了對全球金融跨境交易活動的全面掌控。[19]

第五，在網絡信息及其他高科技領域的壟斷地位。互聯網是國際經濟穩定有序運行的一個關鍵媒介與場所，美國憑藉對互聯網與信息科技的先天優勢，在該領域擁有絕對壟斷地位。由此，美國實現了霸權由現實空間向虛擬空間的“無縫銜接”，並且能夠按照自己的利益需要，將現實世界的“長臂管轄”延伸到網絡世界，聲稱凡是利用美國網絡空間的經濟活動都理應受到美國的管轄。[20]在其他高科技領域，特別是與第三代信息科技革命相關的領域，美國實際上也保持著全球最強的地位。[21]

（二）美國實施“長臂管轄”的政治理據

由於現行國際法的規定有限，各國行使域外管轄權時發生衝突在所難免。在這樣的背景下，大多數國家在實踐中形成了一些剋制規則，意在盡力避免或緩和衝突。[22]這些規則的根本目的在於，在一個相互依賴不斷加深的時代，減少跨國訴訟資源浪費，提升司法效率，促進國際司法合作，維護國家間良好的政治與經濟關係。譬如，歐洲主要大國構建了以《布魯塞爾公約》（Brussels Convention）和《洛迦諾公約》（LuganoConvention）為代表的地區性國際公約，用於規範國際民商事管轄權的行使問題。[23]在域外刑事管轄權領域，也有包括《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約》（United Nations Convention against Transnational Organized Crime）、《聯合國反腐敗公約》（United Nations Convention against Corruption）在內的數十種多邊國際公約，其目的就在於加強國際刑事司法合作，協調各國合理行使域外刑事管轄權。[24]

然而，美國為了實現“長臂管轄”合理化、合法化的目的，逆國際社會的主流做法而動，精心開展了相關的政治理據構建工作：一方面，不顧他國政府及當事人反對，對上述剋制規則隨意解釋，以“本國重大利益”為由，隨意宣稱有權對任何外國組織或公民進行責任追究；另一方面，利用既有國際規則之間的衝突或灰色地帶，按照自己的利益需求挑選或疊加使用最有助於擴大管轄權的內容。

美國國際法學界將管轄權重新劃分為執行管轄權（Executive Jurisdiction）、立法管轄權（Legislative Jurisdiction）和司法管轄權（JudicialJurisdiction），意在改變以往國際法中狹義討論司法管轄權的做法，以拓展域外管轄權的適用範圍。[25]美國法學會（American Law Institute）撰寫法律重述（Restatements of the Law）是由來已久的傳統，對立法和司法具有重大影響，也為司法判案和行政執法提供了理論源泉。1952年，美國法學會在更新既有各領域法律重述的同時，第一次增加了對美國的對外關係法（ForeignRelations Law of the United States）的重述，1965年予以修訂。1987年，再次修訂《美國對外關係法重述》，對國際法中的管轄權做出了類似的劃分，包括立法管轄權（Jurisdiction to Prescribe）、裁判管轄權（Jurisdictionto Adjudicate）和執行管轄權（Jurisdiction to Enforce），[26]並且格外強調對“被動國籍原則”的支持，聲稱只要受害者國籍隸屬於美國，則無論施害者國籍或身處地域，都應受到美國的管轄。[27]

美國法學會在美國法律理論界擁有崇高地位，其成員來自聯邦及各州法院、司法部、知名大學法學院及頂級律師事務所，[28]它的這一系列舉動顯然是在為美國域外管轄權的“長臂化”做好政治理據層面的鋪墊。另外，國會的研究部門也在不斷開展類似工作，國會研究服務局（Congressional Research Service）的研究報告聲稱，“美國憲法沒有禁止國會或州所頒佈的法律適用於美國以外的地域，也沒有禁止聯邦政府或各州起訴在海外施行的犯罪”，[29]報告甚至認為，憲法中的若干內容實際上表明其對美國法院在領域以外範圍內適用的問題進行了仔細的思考，並授權國會行使有關權力。[30]

思想為實踐提供指引，隨著域外管轄“長臂化”政治理據的日益完善，美國聯邦權力體系中的三大支柱——國會、法院與行政部門相互配合，精心謀劃，共同搭建了美國“長臂管轄”的制度體系。

（三）美國實施“長臂管轄”的具體機制

美國國會由於擁有制定成文法的權力，是施行“長臂管轄”的最高權力主體。國會所構建的“長臂管轄”立法機制主要包括以下三個方面。

第一，制定聚焦他國企業、相關機構及個人跨國經貿活動的法律，確保聯邦法院和行政部門進行“長臂管轄”時“有法可循”（參見表-1）。

第二，向聯邦行政部門充分授權，鼓勵其大力開展“長臂管轄”。譬如，國會將《1949年出口控制法》《2000年防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴散法》《2017年美國敵對國家制裁法》中的大量執法權賦予商務部和國務院，將《1974年貿易法》《1977年國際緊急狀態經濟權力法》所含有的執法權力大幅下放給總統本人及貿易代表辦公室，司法部和證券交易委員會則獲得了打擊海外腐敗、非法證券交易的廣大權力，美聯儲、財政部及其下屬的各種龐大分支機構則被國會授權處理各類跨國金融、海外稅收等事務。另外，國會還授權這些行政執法部門相互協助，並將實際上更重要的“準立法權”（Quasi-Legislative Power）即制定執法規則的權力賦予行政部門，這實際上無限放大了後者實施“長臂管轄”的權力。

第三，推動“長臂管轄”法律出口，鼓勵建設“執法同盟”。國會往往在“長臂管轄”立法文本中強調行政部門需積極向他國政府遊說或施壓，促使後者接受此類法律或制定類似法律，實現本國“長臂管轄”法律的“出口”。國會還鼓勵建立所謂的“執法同盟”，使美國的“長臂管轄”法律可以“名正言順”地在他國發揮效力。《1977年海外反腐敗法》的推廣過程可以被視為一個典型的成功案例。1988年，美國國會對《1977年海外反腐敗法》進行修訂，敦促行政部門設法鼓勵美國的貿易伙伴國開展類似立法。[31] 1997年12月，經合組織33個成員國政府在巴黎簽署了《打擊行賄外國公職人員公約》，[32]締約國承諾將完全批准該公約，並將公約內容轉化為國內立法。此舉使得美國將自己私創的對跨國商業領域的“長臂管轄權”成功擴展，並且可以藉助他國權力機關的力量為美國利益服務。

表-1 美國國會涉及“長臂管轄”的部分立法（1949-2018）

法案及制定年份

英文名

主要內容

補充說明

《1949年出口控制法》

Export Control Act

在軍用、民用、軍民兩用領域控制敏感技術出口，宣稱這些技術全程擁有美國國籍，並保留對全球一切違犯者的追究權力

之後5次修訂，已失效，但其規定製度由《國際緊急狀態經濟權力法》相關內容繼承

《1970年反犯罪組織侵蝕合法組織法》

Racketeer Influenced and Corrupt Organizations Act

該法本意為打擊國內有組織犯罪，但有關“郵政及電信欺詐”（Mail and Wire Fraud）與“銀行欺詐”（Bank Fraud）的規定為美國權力部門實行域外管轄提供了法理依據

依據此法，在網絡時代，美國權力部門認為，全球任何企業或個人使用美國郵件服務器、美國郵政或美國銀行服務開展犯罪，即可構成欺詐犯罪，可受美國管轄

《1974年貿易法》

Trade Act

該法律要求美國貿易代表直接處理與他國的貿易糾紛，其中以“301條款”最為知名，可對其他國家採取單方面行動

1979年、1988年、2002年多次修訂

《1977年國際緊急狀態經濟權力法》

International Emergency Economic Powers Act

該法主要涉及經濟安全，授權總統處理主要或全部來自美國以外的威脅，總統可以根據該法，行使外匯管制、阻止外國投資等各項權力

“9•11”以後，國會全面擴大了這部法律的管轄與強制權力

《1977年海外反腐敗法》

Foreign Corrupt Practices Act

該法主要為打擊跨國商業賄賂犯罪，並規範企業會計規則，寬泛的域外管轄權使其飽受國際社會批評

1988年與1998年兩次修訂，並大幅拓展域外管轄權

《1996年赫爾姆斯-伯頓法》

Helms-Burton Act

美國公民與企業有權向美國法院起訴全球任何與古巴從事經貿往來的政府、企業和個人

又稱《古巴自由和民主聲援法》（Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act）

《2000年防止向伊朗、朝鮮和敘利亞擴散法》

Iran，North Korea，Syria Nonproliferation Act

被美國政府認定與上述三國有違反制裁內容經貿往來或技術轉讓的其他國家的企業或個人，受美國製裁

該法最早只針對伊朗，2005年敘利亞被列入，2006年朝鮮被列入

《2001年美國愛國者法》

USA Patriot Act

依據反洗錢、打擊支持恐怖主義行動等條款，全面加強對跨國金融活動及其實施者的“長臂管轄”

2015年6月1日，本法失效，6月2日，基本保留原有主要內容的新法案生效，即《美國自由法》（USA Freedom Act），暫定有效期至2019年底

《2010年多德-弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》

Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act

全面擴展美國權力部門對全球跨國銀行、證券交易機構及相關個人的管轄權，並加強對CHIPS、CLS等跨國金融交易基礎設置的控制權，聲稱一切經過上述系統的交易均可受美國管轄

2018年5月22日，特朗普推動實現國會對該法的修訂，在一定程度上放鬆了對美國國內金融機構的監管，但涉及“長臂管轄”的內容並未得到改變

《2010年海外賬戶合規法》

Foreign Account Tax Compliance Act

該法要求外國金融機構向美國稅務當局披露美國公民的海外賬戶信息

全球大批金融機構被迫在美國國稅局登記並接受監管

《2017年美國敵對國家制裁法》

Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act

被美國政府認定與上述三國有違反制裁內容經貿往來或技術轉讓的其他國家的企業或個人，受美國製裁

特朗普一直在尋求修訂此法並加強管轄權限與強制力度

聯邦法院所構建的“長臂管轄”司法機制主要體現在，建立寬泛的司法管轄權依據原則，儘可能地伸展美國域外管轄的長臂。由於國會的成文法一般較為簡潔，因而聯邦法院可以自行創造各種用於確立“長臂管轄權”的方法和標準。在這個過程中，美國聯邦法院系統先後發明了“效果標準”（Effects Doctrine）、“行為標準”（Conduct Doctrine）和“效果-行為複合標準”（Effects-Conduct Doctrine）。“效果標準”考察的是被告的經濟行為對美國的影響，只要法官認為某種行為對美國產生了影響，即使該被告不是美國實體或公民、不處於美國領域內、行為未發生在美國領域內，也受美國法院管轄。[33]“行為標準”則宣稱無論行為結果輕微與否，只要行為發生在美國領域內，即受美國法院管轄。[34]“效果-行為複合標準”則是對前二者的疊加使用，意味著聯邦法院的法官幾乎擁有無限理由隨意宣稱管轄權。[35]

聯邦行政部門所擁有的“長臂管轄”權力實際上是最龐大的，因此其構建的制度體系也最為複雜和嚴密，主要包括以下兩個方面。其一，創設各種公然粗暴違反國際法規定和國際慣例的行政管轄政策。譬如，司法部和聯邦證券交易委員會共同負責《海外反腐敗法》的執行，二者先是創立了“代理銀行賬戶管轄權理論”（Correspondent Bank Account Jurisdiction Theory），規定即使與美國全無聯繫的外國企業，只要通過美國的代理銀行進行了過戶，就受美國管轄。[36] 2011年司法部又提出“網絡活動服務管轄論”（Internet ActivitiesService Jurisdiction Theory），凡使用美國網絡服務器進行違法犯罪，即受管轄。[37] 2015年6月，美國司法部、聯邦調查局和國稅局聯合執法，要求瑞士警方配合逮捕國際足聯多位高官，其聲稱管轄依據之一就是這些嫌疑人使用美國電子郵件服務器從事犯罪活動。[38]除此之外，美國商務部等部門還依據各種禁運法令對外國企業實行所謂“派駐專員”制度，這些專員對外國企業實施全天候監視，動輒以禁運、鉅額罰款相威脅，其實質就是“治外法權”的翻版。[39]另外，“長臂管轄”所涉範圍極其廣泛，涵蓋從製造環境汙染到參與洗錢的多種罪名，各類聯邦行政執法機構利用這些罪名，對各國企業施以鉅額罰款。

其二，打造所謂“跨國執法聯盟”，通過“國際合作”，將美國的“長臂管轄”發展成為“超長臂管轄”。譬如，司法部犯罪司在全球45個國家常設法律顧問，聯邦調查局在78個外國城市設立法律專員辦公室，聯邦緝毒局擁有92個海外辦公室，[40]美國政府與全球超過三分之二的政府簽署了引渡協議。

綜上，擁有超強綜合實力的美國為了達到霸權護持的根本戰略目標，充分利用其在經濟、金融、科技等領域的領先實力，在政治理據層面進行充分的鋪墊工作，最終由立法、司法和執法三大部門依據各自權力特長，既各司其職，又相互配合、彼此支援，將“長臂管轄”打造成一張可以有效打擊他國企業與個人、遏制他國經貿與科技發展的法律密網。更值得注意的是，美國實施“長臂管轄”的歷史已經證明，這張密網的張合程度帶有濃厚的政治色彩。自中美經貿摩擦爆發以來，美國的“長臂管轄”已成為打擊中國企業、相關機構及個人，損害中國國家利益的重要工具。

三、美國對中國的“長臂管轄”

2019年10月21日，美國國務卿蓬佩奧指責中國，聲稱“中國政府對美企伸出長臂進行管轄，竊取知識產權，強迫技術轉讓，導致很多美企難以在華盈利”。次日，中國外交部發言人在例行記者會上做出回應，稱“‘長臂管轄’是美國的‘知識產權’，中國一向堅決反對”。[41]顯然，中美兩國圍繞“長臂管轄”問題所展開的鬥爭正在逐步升級，這個問題與中美經貿摩擦有著密切的聯繫。

（一）歷史上美國對華實施的“長臂管轄”

新中國成立以來，中美兩國的實力對比不斷變動，美國在全球範圍內執行霸權護持政策的焦點也在不斷調整，因此，美國對中國的“長臂管轄”呈現鮮明的階段特徵。

第一階段是在1949年至中美建交前，美國對中國採取經濟上全面封鎖的政策，中美之間的經濟隔絕狀態長期存在，美國在國際經濟領域對中國的“長臂管轄”無從談起。冷戰時期，美國的“長臂管轄”威懾主要針對西方盟國，意圖嚴格防範這些國家違反美國禁令，與社會主義國家開展貿易、投資、科技等領域的經濟合作。因此，中國是美國“長臂管轄”的間接受害者，但不是直接受動方。

第二階段是中美建交後至中國加入世界貿易組織之前，美國在中美經貿合作中保持了“基本友好、偶有摩擦”的態度。1979年中美建交後，美國主動解除了部分對華經濟封鎖，加強對華投資，甚至在1980年代與中國在高科技設備、敏感技術轉讓等領域進行了一些合作。[42]在此期間，美國較多考慮到中美合作的戰略需求，維持基本良好關係是對華經濟合作的總基調。因此，刻意對中國的國際經濟活動、特別是涉美經濟活動實施“長臂管轄”，並不符合美國的國家利益。譬如，1993年7月23日，美國因情報失誤，出動軍艦在印度洋攔截了中國的“銀河號”貨輪，經過外交磋商，中美雙方同意在第三國（沙特阿拉伯）對貨船進行檢查。9月4日，三國共同簽發調查報告，確認“銀河號”沒有為伊朗運載所謂的化學武器原料。[43]

第三階段是中國加入世界貿易組織前後至奧巴馬政府執政結束，美國對中國的“長臂管轄”有所增加。這一時期，“9•11”事件爆發，美國的國家安全戰略重心轉向打擊跨國恐怖主義（包括所謂“國家支持的恐怖主義”），美國對中國的“長臂管轄”也帶有與此相關的鮮明特徵。美國尤其重視金融領域的反恐問題，因此中國金融機構偶爾也成為美國“長臂管轄”的受害者。由於中國長期反對美國濫用單邊制裁，因而美國一些行政部門懷疑中國的金融機構無視美國單方面實施的制裁禁令，暗地協助一些國家或國際關係主體實施洗錢行為。中國建設銀行、中國農業銀行的紐約分行都曾被美國政府指控執行美國反洗錢法律措施不力，遭到嚴厲處罰。[44]還有若干在中國境內設立、從未與美國經濟發生任何實質性接觸的小型銀行，也被美國施以“長臂管轄”。美國國務院、司法部等都曾以違反美國製裁令為由對新疆崑崙銀行、澳門匯業銀行施以制裁，引發了中國外交部的強烈抗議。[45]

（二）2018年以來的中美經貿摩擦

從1990年代末開始，中國政府加快市場經濟改革，2001年正式加入世界貿易組織，之後國內經濟長期保持高速發展，這是中國與全球經濟、特別是與美國經濟關係逐步發生根本性變化的一個過程。在這個過程中，美國的危機感不斷累積，認為美國霸權特別是美國長期領先的經濟實力遭到了“中國挑戰者”的不斷侵蝕。這些負面認知主要集中在三個方面。

第一，中美貿易逆差問題。中國作為全球最大的製造業生產國，大量企業主營業務面向對美出口。根據中國政府官方數據，2017年中國對美出口佔到對外全部出口的19%，美國是中國第一大貨物出口市場和第六大進口來源地。[46]美方長期堅持認為中美貿易存在鉅額逆差，導致美國國內財富流失、製造業凋零。

第二，中國對美投資問題。大量中國企業響應“走出去”的戰略號召，擴大對外投資，其中不少企業赴美開設新機構，包括金融、科技、製造業等在內的大批中國企業目前都在美國擁有大量業務。根據中國政府官方數據，截止到2017年底，中國內地企業在美國設立的境外企業數僅次於中國香港，排名第二。[47] 2017 年，中國內地企業共對美實施併購項目 82 個，實際交易金額 120.3 億美元。[48]與1980年代美國國內的“日本恐懼症”類似，美國各界也在擔心中國企業與資本會佔領美國。

第三，高科技產業問題。信息通信行業是最關鍵的一個部門，在美國人眼中，該產業是美國科技嚴重流失、培養中國競爭者的“重災區”。一些軍政界人士始終擔憂，如果放任以華為和中興為代表的中國信息通信產業巨頭佔領美國市場，會對美國的國家安全產生難以預料的威脅。[49]“中國製造2025計劃”所涉的各類產業也遭到類似質疑，美國國內主流觀點堅持認為這一計劃意在挑戰美國在高科技領域的核心地位。[50]

上述問題在小布什與奧巴馬政府時期都有過階段性浮現，但由於這一時期美國政府的核心戰略仍然集中於反恐、防止核擴散等議題，加上時任美國領導人仍然傾向於溝通優先的行事方式，因此雙方矛盾得到了一定程度的緩和。

特朗普政府上臺以來，美國國內民粹主義盛行，貿易保護主義者、對華不友好者、政治保守主義者等派系在美國政府中佔據主要位置，特朗普政府對華的整體戰略判斷髮生了重大改變。美國2017年12月發佈的《國家安全戰略》宣稱中國希望修正現行國際秩序，試圖“侵蝕美國的安全和繁榮”。[51]在2018年國情諮文報告中，特朗普以“對手”（rival）來形容中國，並且提及價值觀層面的挑戰，“我們面臨無賴政權、恐怖主義組織，像中國和俄羅斯這樣的對手，挑戰我們的利益、經濟與價值觀。”[52]在美國的認知中，中美爭端開始顯露出“路線之爭”的特徵，帶有明顯的意識形態對峙色彩。

2017年8月14日，特朗普對美國貿易代表萊特希澤作出指示，要求其自行決定是否對中國展開調查，以確定中國的法律、政策及行為是否存在不合理或歧視，並損害美國的知識產權、創新與技術發展。[53] 8月18日，萊特希澤決定基於《1974年貿易法》第301條款啟動調查，內容包括與中國法律、政策、行為相關的技術轉讓、知識產權與創新問題。[54]在經過聽證會、公開徵集意見、檢閱文件等各種調查流程之後，美國貿易代表辦公室於2018年3月22日正式發佈了《301條款調查報告》，對中國做出了四個方面的指控：第一，中國以強制要求或施壓手段迫使美國公司向中方轉讓技術；第二，中國在發放經營許可證環節存在歧視性做法，迫使美國公司向中國公司進行技術轉讓；第三，中國直接或間接開展對美國公司的投資或併購，以此實現大規模的技術轉讓；第四，中國實施或支持對美國計算機網絡的侵犯，以獲取重要的商業信息。[55]基於上述指控，3月22日，特朗普在白宮簽署總統備忘錄，指示美國各行政部門考慮包括加徵關稅在內的一切可能反制措施。[56]

由此可見，特朗普政府所發動的這場對華貿易戰，表面上被冠以“貿易戰”、“關稅戰”之名，實際上遠非貿易逆差那麼簡單。它是近年來中美經貿關係結構性矛盾長期積累的一次集中爆發，貿易與科技是美國挑起這場大規模、高烈度經貿摩擦最關注的兩個問題。從更深層次來說，美國存在“正在遭遇霸權挑戰”的認知，因而決定對“中國挑戰者”發動一場霸權護持行動，打壓中國的外貿製造業與高科技產業。在這一背景下，“長臂管轄”作為美國用於國際經貿領域的有力武器，迅速被特朗普政府選中。

（三）中美經貿摩擦背景下的美國對華“長臂管轄”

2018年3月中美貿易戰爆發以來，中美在國際經濟領域的對抗進入白熱化階段。[57]“長臂管轄”幾乎成為專門針對中國而動用的“經濟武器”，其具體措施層出不窮，而且達到了前所未有的激烈程度。

第一，借“長臂管轄”之名，對中國出口重點產業中的核心企業進行封鎖，實現削減中國出口、打擊中國全球貿易競爭力的目標。根據美國貿易代表辦公室的數據，中國對美出口電子設備（Electrical Machinery）在兩國貿易中佔有關鍵地位，2018年輸美價值總額為1520億美元，約佔美國此類產品全部進口總額（3671億美元）的41.4%。[58]同時，電子設備產業也是中國對全球出口的主要產業之一，湧現出華為、中興、大疆等一批具有代表性的出口製造企業，它們佔領了全球絕大多數市場，給美國同行企業帶來了巨大的競爭壓力。[59]鑑於此，在特朗普、美國貿易代表、商務部長、司法部長等關鍵人物的親自指揮下，美國聯邦行政部門大打“違反制裁”的牌碼，濫用《貿易法》《國際緊急狀態經濟權力法》等法律賦予的行政權力，對這些中資重點企業大肆展開調查，再以極其寬泛的“國家安全”為由，宣稱這些企業違反美國針對第三國的制裁法令或者知識產權保護法令，繼而採用切斷供應關鍵配件、起訴索賠鉅額罰金等手段，以遏制中國在這些重點領域製造與出口的優勢（參見表-2）。

表-2 2018年中美貿易摩擦以來遭遇美國進出口管制的部分中國企業

時間

美國實施部門

涉及中國實體

具體措施

2018年4月16日

美國商務部

中興

對中興實施制裁，宣佈未來7年禁止美國企業與中興通訊開展任何業務往來，並對其處以3億美元罰款，後中興妥協認罰以換取和解

2018年8月1日

美國商務部

44家中國企業（主要涉及中國軍工科研單位）

宣佈將44家中國企業列入出口管制清單，實施技術封鎖

2018年10月29日

美國商務部

福建晉華集成電路有限公司

宣佈自10月30日起採取措施限制福建晉華集成電路有限公司的出口，將其納入《出口管理條例》第744部分附件4的實體清單

2019年5月4日

美國商務部

4家中國企業、2名中國公民

將其納入出口管制實體清單

2019年5月16日

美國商務部

華為及其全球下屬68家機構

將其納入出口管制實體清單

2019年6月21日

美國商務部

天津海光、中科曙光、成都海光集成電路、成都海光微電子技術、無錫江南計算技術研究所

禁止美國供應商向這五家中國實體採購部件

2019年8月7日

美國國防部、總務管理局、國家航空航天局

華為、海康威視、中興通訊、海能達、大華技術

發佈一項過渡規定，將這五家中國實體臨時列為禁止採購對象

2019年10月7日

美國商務部

28個實體，其中包括8個製造視頻監控、人臉或聲音識別系統的商業機構

將其納入出口管制實體清單

資料來源：筆者根據公開信息自行整理。

第二，“長臂管轄”被刻意化、定製化、專門化，重點打擊中國的高科技行業。2018年下半年以來，聯邦執法部門對中國高科技企業與研究機構頻繁採取專項行動，使得美國“長臂管轄”的政治本色顯露無疑。2018年11月，司法部宣佈發起一項新的專項執法行動計劃，專門打擊所謂的中國“對美經濟間諜活動”。[60]商務部2019年5月14日宣佈在“出口管制實體清單”（Entity List）中新增4家中國企業實體和2名個人實體，5月16日又將華為及其68家全球附屬機構列入清單，10月7日又新增28家中國企業進入清單，其中包括海康威視、科大訊飛等一批高科技企業。[61]截止到2020年1月，中國被納入該實體清單的機構和個人已經超過200家（人），涉及微電子、信息通信、人工智能、航空航天、精密機械、激光等眾多領域的頂級企業、科研機構和個人。[62]除上述實體清單外，商務部還於2019年4月10日將37家中國企業和科研機構列入“未經驗證實體”名單（Unverified List）。截止到2020年1月，已有49家中國機構被納入未經驗證實體清單，其中包括中國科學院、同濟大學、西安交通大學等知名科研院所。[63]

第三，圍繞5G核心科技競爭問題，借“長臂管轄”重點打擊中國華為。隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，第五代移動通信技術（5th Generation Mobile Networks，5G）已成為世界各國數字經濟發展戰略的重要支撐和全球產業與經濟競爭的重要焦點。當前，全球信息科技行業普遍認為中國華為與美國高通是5G的兩大巨頭，並且華為擁有更大的優勢，[64]因此華為成為中美貿易摩擦中的核心角色，也是美國“長臂管轄”最嚴厲打擊的對象。

美國高度關注來自華為的科技挑戰，無法容忍自己喪失在信息科技領域的傳統優勢。[65]2019年5月15日，特朗普總統簽署了一項名為《保障信息與通信技術及服務供應鏈安全》的行政令，宣佈進入國家緊急狀態，禁止美國企業使用“外國對手”提供的電信網絡設備和服務。[66]白宮發言人在隨後的一份聲明中表示：“本屆政府將盡一切努力保持美國的安全和繁榮，保護美國免受外國對手針對美國通信基礎設備薄弱環節的攻擊。”[67]觀察者認為，“不管具體文本內容是什麼，矛頭顯然指向中國。這項行政令未提及任何國家或公司的名字，但此舉實際劍指中國電信企業華為技術有限公司……”[68]

針對華為，美國政府首先採取了常規的“長臂管轄”手段，2018年下半年以“威脅國家安全”為由對華為採取了初步的封鎖。在看到掌握大量自主核心科技的華為並不特別懼怕上述措施之後，美國採取了更為極端的手段，製造了“孟晚舟案”。為了確保拘捕華為公司的關鍵決策者，美國甚至採取了“超級長臂管轄”的方法，在孟晚舟接受律師提醒、有意防備的情況下，與加拿大合作將其扣押於加拿大境內，並積極尋求引渡。[69]美國指控華為嚴重違反了美國製裁伊朗的法令，孟晚舟作為華為首席財務官涉嫌欺詐銀行。[70]孟晚舟的律師團隊則予以反駁，稱上述指控所提交的證據根本無法證明當事人違反了加拿大或美國的法律。2019年3月3日，孟晚舟的律師團隊發表聲明，表示已於3月1日向加拿大英屬哥倫比亞省高等法院提起民事訴訟，指控加拿大聯邦政府、加拿大邊境服務局以及加拿大皇家騎警嚴重侵犯孟晚舟的憲法權利。[71]有證據顯示，針對孟晚舟的逮捕存在程序違法違規，具有美加合謀、“釣魚執法”的嫌疑。[72]孟晚舟的律師團隊除了對逮捕孟晚舟的司法程序提出異議外，還指責美國試圖利用孟晚舟事件達到政治和經濟目的。律師團隊的依據在於兩個方面：孟晚舟被捕後，美國總統特朗普曾表示，如果有利於結束中美貿易戰，他將對孟晚舟案件進行干預。[73]在特朗普發表評論後，加拿大時任駐華大使麥家廉接受媒體採訪時稱，特朗普的干預及其他因素已經給孟晚舟的案子避免引渡提供了支持，並且表示孟晚舟還有很多強有力的觀點可供使用，以避免被引渡到美國。[74]

“孟晚舟案”與另一樁美國“長臂管轄”案件比較類似。2019年1月，法國工業巨頭阿爾斯通前高管弗雷德裡克·皮耶魯齊（Frédéric Pierucci）出版自傳《美國陷阱》（法語原名：Le Piège Américain）一書，指控美國聯邦政府為配合美國企業通用電氣收購阿爾斯通能源部門，以海外反腐的名義，針對包括自己在內的阿爾斯通高管制造“長臂管轄”案件。皮耶魯齊寫道，“本書講述了一個地下經濟戰的故事。十幾年來，美國在反腐敗的偽裝下，成功地瓦解了歐洲的許多大型跨國公司，特別是法國的跨國公司。美國司法部追訴這些跨國公司的高管，甚至會把他們送進監獄，強迫他們認罪，從而迫使他們的公司向美國支付鉅額罰款。”[75]“孟晚舟案”與“皮耶

魯齊案”的高度相似性，進一步暴露了特朗普政府在中美經貿摩擦白熱化的大背景下，以“長臂管轄”迫害中國企業及其管理者、壓制中國經濟與科技發展的根本目的。

綜上，2018年中美貿易摩擦爆發以來，美國對華頻繁開展“長臂管轄”行動，以期打壓中國製造業與科技業競爭力，遏制中國綜合實力。由於“長臂管轄”措施嚴密，美國又是有備而來，各方協作聯動，因此產生了很大的破壞力，給中國應對中美經貿摩擦構成了很大的困擾，也給中國的經濟發展和科技進步帶來了難以忽視的挑戰。

四、美國“長臂管轄”的弊病

在全球化時代，主權國家政府、企業、非政府組織、公民個人等各類行為主體已經深度介入國際事務，在這個過程中，跨國民商事與刑事的糾紛都呈顯著增長，跨國經濟犯罪等問題也進一步複雜化，因此域外管轄權問題更為突出。如何更好地應對上述挑戰，是國際社會面臨的共同問題。美國以“長臂管轄”的名義，提供了自己的解決方案。從表面上看，美國精心打造了一整套域外管轄法網，構建了較為完備的法律體系和強大的執法能力，在打擊跨國腐敗、洗錢、有組織犯罪等方面開展了一些行動，產生了一定的震懾效果，在一定程度上淨化了國際商務環境，打擊了跨國恐怖主義與犯罪集團的資金募集能力。然而，從本質上來看，由於“長臂管轄”的根本屬性在於護持美國霸權，因此它給包括中國在內的各國政府、企業、相關機構及個人帶來了諸多問題和損害。

第一，嚴重損害中美關係。在中美經貿摩擦日益加劇的過程中，美國圍繞華為等中國高科技企業製造了一系列“長臂管轄”案件，進一步激化了中美矛盾，嚴重破壞了中美雙邊關係。究其緣由，在於美國原本指望中國按照美國的意願去發展，滿足其所謂“上帝選民、天命所歸”的迷思。當中國的發展超出美國預料並威脅其全球權勢時，施行“長臂管轄”就成為美國遏制中國發展、護持霸權的必然選擇。

第二，“長臂管轄”具有強烈的霸權主義與單邊主義色彩。美國的“長臂管轄”本質上是單邊主義、霸權主義外交思想的典型體現，也體現了美國外交思想傳統中濃厚的“美國例外論”與“美國優先論”色彩。在國際法層面，美國將國內立法視為理所當然的國際立法，憑藉自己的國際權勢迫使其他國家默然接受。譬如，從《海外反腐敗法》設立之日起，各國就批評美國的干涉“長臂”過分伸展，完全以一種凌駕於各國之上的姿態充當“世界警察”。美國以一己之身同時充當警察、檢察官、審判法官和行刑者等全部角色，這對於宣稱透明、公正、獨立的美國法律制度而言，實在是一個極大的諷刺。

第三，“長臂管轄”存在三大權力部門形成政治默契、放任無限伸張的嫌疑。在美國國內，“長臂管轄”得到了聯邦權力體系各部門的大力擁護，它們樂見域外管轄權的“長臂化”，“長臂管轄”有權力脫韁的風險。譬如，國會在制定“長臂管轄”法律時，故作言簡意賅，使法律文本中缺乏可執行的具體條款，其目的在於讓司法部行政官員（即聯邦檢察官）對外國企業與公民提起訴訟時，擁有大量的隨意解釋空間，受理訴訟的聯邦法院也可以自由裁量，聲稱自己擁有充分的管轄權依據。聯邦最高法院曾裁定，外國公民除非與美國有顯著聯繫，否則美國政府工作人員搜查該外國公民在美國境外的財產，並不違反美國憲法第四修正案，該外國公民個人和財產權利也不受第四修正案保護，[76]此舉使得聯邦行政部門在境外無視國際法與他國法律的氣焰更加囂張，甚至開展所謂的“非常規引渡”（Extraordinary Rendition），將身處他國的外國公民綁架回美國交由美國法院審理。[77]另外，最高法院還放任聯邦下級法院隨意創制、操弄管轄權依據，對於不同地區的巡迴上訴法院如何運用所謂的“長臂管轄”依據標準，最高法院持放任自流的沉默態度。作為行政執法部門，美國司法部和證券交易委員會所創立的諸多“長臂管轄”執法規則，一直存有違憲嫌疑，但從未遭到最高法院和國會的質疑。[78]

第四，“長臂管轄”存在嚴重的動機問題。在“長臂管轄”行動中，最為美國熱衷的是海外反腐敗行動，然而其動機一直遭到廣泛批評，外界普遍認為此類行動存在“國家勒索”與“公器私用”的惡意。以“皮耶魯齊案”為典型案例，英國《經濟學人》雜誌在翻閱了大量案卷之後，承認的確沒有發現通用電氣在整個收購過程中有公開違法的行為，但是也指出，由於美國獨有的全球霸權地位，使得美國企業與核心政府部門更容易接近與溝通，通用電氣的法務部門比西門子、三菱等同行企業更擅長通過談判與美國司法部達成一致意見。更重要的是，《經濟學人》的調查記者發現，通用電氣法務部門僱用了多位美國司法部的前職員。[79]在通用電氣沒有公開違法的表象之下，這些為通用電氣利益服務的“旋轉門”職員，與司法部的前同事進行了哪些溝通，達成了哪些默契，完全不為外界所知。《經濟學人》雜誌將美國司法部的海外反腐敗執法行動描述為“反腐生意”。[80]美國知名法律評論網站仔細討論了美國司法部與證券交易委員會運用《海外反腐敗法》查處案件數量不斷上漲的不明動機，“很多人認為追查海外腐敗行動已經成為美國政府的‘現金牛’”，“美國司法部的一位前高級別官員曾表示，‘美國政府發現了一個有利可圖的項目，正在對企業進行殺雞取卵式的行動’”，“另一位司法部前高級別官員則表示，‘對於律師事務所、會計事務所、諮詢公司和媒體而言，這意味著大好商機。創造了這些市場需求的司法部官員們之後還可以在私人企業裡給自己找到一個高薪的職位’”。[81]

第五，“長臂管轄”存在嚴重的程序正當性與透明性問題。儘管美國聲稱依法依規採取行動，但“長臂管轄”中的程序失當與不透明嫌疑比比皆是，時常引起世界各國政府及輿論的強烈質疑。譬如，儘管法國是美國《反海外腐敗法》執法同盟的成員，但法國總統府與國民議會一直懷疑美國炮製“皮耶魯齊案”的真正動機。弗雷德裡克·皮耶魯齊等企業高管被逮捕及長期關押的時期，正值通用電氣對阿爾斯通旗下燃氣輪機業務展開收購的關鍵時刻，而且阿爾斯通為了達成庭外和解，向美國司法部支付了鉅額罰金，給企業造成了嚴重的財務困難。[82]針對企業的鉅額罰金究竟是依據何種規則計算並予以折扣，始終是“黑箱操作”，完全沒有透明度可言。[83]

另外，實施“長臂管轄”的各部門還頻繁利用各種法律灰色地帶，以及外國企業、公民不瞭解美國法律制度的天然劣勢，對其進行赤裸裸的恐嚇、脅迫、誘供。譬如，美國國稅局公然要求全球所有金融機構忽略母國法律的要求，向美國提供美國公民海外賬戶信息，拒絕者將會受到加徵利潤稅的懲罰。[84]聯邦檢察官利用美國刑事案件多以“認罪協商”（Plea Bargain）結案的特點，對涉事外國企業或公民進行恐嚇或引誘認罪，聲稱此舉可以換得處罰減輕，實際上卻往往使他們落入陷阱。[85]一些研究也表明，美國司法部和證券交易委員會常常以“主動認罪換取罰金折扣”的方式威逼利誘企業主動認罪，但實際上最後卻以“遞延起訴協議”（Deferred Prosecution Agreement）或者故意拖延時間的方式繼續要挾企業，增加企業的法務成本。還有企業在主動認罪後，最終受罰數額依然極其龐大，甚至足以將企業壓榨破產。[86]

第六，“長臂管轄”存在嚴重的歧視問題。儘管美國政府在打擊逃稅、海外賄賂、證券欺詐等領域也會對美國本土企業和公民進行查處，但從大量案件的查處結果來看，美國的“長臂管轄”無疑主要針對外國企業和公民，相較於美國企業，對外國企業的懲處力度明顯更高。從《海外反腐敗法》頒行以來，被罰金額最高的前10家企業僅有兩家為美國本土企業。有學者統計，2007年至2017年間，全球共有22家金融機構遭到美國聯邦行政執法部門懲處，涉及案件31起，其中外國金融機構23起，佔比超過74%，被罰金額超過393.1億美元，佔罰金總額的63.1%，平均每起案件需繳納17.1億美元。[87]由此可見，儘管美國聲稱“依法辦事、一視同仁”，但實際上更偏愛對他國企業實行嚴苛的“長臂管轄”。這種歧視性做法充分體現了美國“長臂管轄”為霸權護持戰略服務的底色。

五、結 語

美國東部時間2020年1月15日，中美雙方在華盛頓簽署《中美經濟貿易協議》，標誌著中美貿易摩擦出現了暫時性的緩和。然而，觀察者普遍認為，這並不意味著2018年3月以來爆發的中美經貿摩擦的正式結束。特朗普政府正面臨新一輪政黨輪替競爭，必然會繼續維持中美經貿摩擦，伺機在某些時刻加大挑釁力度，進一步升級衝突。在這樣的背景之下，美國對中國企業、相關機構及個人的“長臂管轄”必然繼續存在。我們對於美國“長臂管轄”與中美經貿摩擦，要有更深刻的認識。

特朗普政府之所以從2018年3月以來頻頻施用“長臂管轄”，與中美經貿摩擦的大背景是密切相關的。特朗普政府希望以“長臂管轄”禁錮中資銀行、企業、科研院所，遏制中國經濟產業的製造與研發能力，從而達到使中國在中美經貿摩擦中最終屈服的目的。

更進一步說，中美經貿摩擦的背後是兩國的戰略競爭問題，“長臂管轄”是美國力圖在此輪戰略競爭中壓制中國發展的重要武器。當前，美國國內保守主義、民粹主義思想盛行，“讓美利堅再度偉大”的霸權護持思潮湧動，將中國視為首要霸權挑戰者的認知充斥於白宮、國會及精英階層之中。特朗普政府實際上已經啟動了所謂遏制“中國崛起”、“中國挑戰”的戰略。打壓中國的經濟發展潛能，便是該戰略的關鍵一環，因此，必然需要“長臂管轄”發揮更大的作用。

中美戰略競爭的本質是全球治理體制要求變革與反對變革之爭。經貿領域的域外管轄權衝突，是全球化時代主權國家之間如何有序處理經貿衝突的問題，本質上是全球治理問題。現有的國際法及其他各類全球治理規則面臨機制老化、協調難以為繼的嚴峻挑戰，因此推進全球治理相關體制變革已是大勢所趨。然而，針對這一挑戰，美國的“長臂管轄”可謂逆流而動，它希望以國內法代替國際法，要在全球經濟治理問題上貫徹不受制約的“美國獨裁”，是對全球經濟治理秩序變革訴求的反民主行動，是美國霸權主義的集中體現。隨著國際力量對比發生深刻變化，全球性挑戰日益增多，廣大發展中國家積極參與全球治理體制變革已是大勢所趨。基於此，中國必然會繼續堅持反對美國對中國及世界其他各國的“長臂管轄”，進一步推動變革全球治理體制中不公正不合理的安排，推動包括國際法域外管轄權問題在內的全球治理規則朝著更加民主化、法治化的方向前進。

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