摘 要：擔當作為是幹部的基本素養，也是新時代完成新使命的要求。建立完善的正向激勵機制是激發幹部擔當作為的重要手段。但是，鄉鎮幹部正向激勵存在諸多問題：晉升發展受限制，薪酬激勵不到位，精神關懷不重視，激勵執行不到位等。強化鄉鎮幹部正向激勵，要理順體制、多措並舉，破解“難為”困境，鼓足“想為”動力，優化“敢為”環境，增強“善為”本領。
擔當作為是領導幹部必備的基本素質，要充分調動廣大幹部的積極性。2018年5月，中共中央辦公廳印發了《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作為的意見》（中辦發[2018]29號），湖北省和十堰市相繼出臺了激勵幹部擔當作為的文件。鄉鎮幹部作為國家政策的直接執行者，他們能否擔當作為也關係全面小康目標的實現。完善鄉鎮幹部正向激勵機制，對激發鄉鎮幹部新時代新擔當新作為具有十分重要的意義。
本課題堅持問題導向，從新時代十堰鄉鎮幹部擔當作為的現實出發，先後採取談心談話、發放問卷調查表、召開座談會、書面徵求意見等方式收集組織人事部門對幹部的激勵政策措施，瞭解鄉鎮幹部的訴求，深入剖析正向激勵方面存在突出問題及深層次原因，並提出完善鄉鎮幹部正向激勵機制的對策。
一、鄉鎮幹部擔當激勵現狀調查分析
截至2018年12月底，十堰市共有鄉鎮幹部2999名。從年齡看，35歲以下832人、36-45歲726人、46-55歲1093人、56-60歲348人，分別佔比約27.8%、24.2%、36.4%、11.6%。從行政級別看，正科826人、副科1227人、科員773人、試用期173人，分別佔比27.5%、40.9%、25.8%、5.8%。從學歷看，研究生86人、大學本科1157人、大學專科1146人、中專及以下610人，分別佔比2.9%、38.6%、38.2%、20.3%。為全面瞭解十堰市鄉鎮幹部擔當作為、激勵方面的情況，分別在市、縣（區）組織部門、鄉鎮街辦、市委黨校鄉鎮班開展了調研。開座談會7場次，個別訪談50人次，發放調査問卷400多份。
（一）鄉鎮幹部幹事創業動力調查
從樣本看，個人發展和家庭幸福成為排名最靠前的在幹部幹事創業動力來源，分別佔比75.2%、70.9%，“地方發展”和“人民期盼”排名靠後一些，但也超過了半數。
（二）鄉鎮幹部擔當作為方面存在的主要問題調查
通過分析發現，幹部在擔當作為方面存在三大突出問題：一是，不敢擔當，“怕失誤，怕有風險，怕惹麻煩”、“怕擔責任，推諉扯皮”、“老好人思想”佔比最高，分別佔比80.1%、75.3%、70.4%；二是，不想擔當，“不求有功，只求無過”、“出工不出力，疲於應付”是典型表現，分別佔比60.6%、57.8%；三是，不善擔當，“老辦法不管用，新辦法不會用”、“主動研究少，凡事等上頭”分別佔比54.7%、50.4%，折射出部分幹部本領恐慌。
（三）影響鄉鎮幹部擔當作為的主要因素調查
調查顯示，幹部擔當作為的制約因素中，“權力小，責任大”“乾的越多，出錯幾率越大”、“激勵機制缺失”、“形式主義官僚主義問題嚴重”比例較高，佔比為80.9%、78.6%、75%、65.2%，“個人能力不足”比例相對較低，佔比50.7%。這說明，良好的外部環境和有效的激勵措施有利於激發幹部的擔當作為。
（四）鄉鎮幹部隊伍建設存在的問題調查
鄉鎮幹部隊伍建設中存在六個突出問題，“上級對基層幹部的關心不夠”佔比50.8%，“晉升渠道少、速度慢”佔比45.3%，“交流輪崗少”佔比42.4%，“任務重，壓力大，待遇低”40.5%，“幹多幹少、幹好幹壞一個樣”36.2%，“幹部素質提升慢”30.6%，這些問題制約了幹部的成長、影響了幹部幹事創業的積極性。
從問卷調查發現，鄉鎮幹部幹事創業的動力來源既有來自於黨和人民事業發展等外部動力，也有個人發展和家庭幸福等內部動力，而且內部動力是主要動力來源；鄉鎮幹部擔當作為方面存在的主要問題是“不敢擔當”、“不想擔當”、“不善擔當”；外部環境和激勵機制的缺失是制約鄉鎮幹部擔當作為的主要因素；鄉鎮幹部期望上級關心基層幹部，採取打通晉升渠道、交流輪崗、保障待遇、提升能力等正向激勵措施，促使基層幹部有新擔當新作為。
二、鄉鎮幹部正向激勵存在的突出問題
十堰市貫徹黨中央、湖北省委關於激勵幹部擔當作為的有關精神，出臺了幹部正向激勵方面的系列實施意見、辦法、措施，一定程度上激發了幹部幹事創業的積極性，但正向激勵的手段有限、激勵效果不夠明顯，仍有許多問題待解決。
（一）激勵措施不完善，實效性不強
晉升發展受限制。晉升發展是大多數幹部看重的激勵，但鄉鎮幹部晉升發展渠道十分有限。一是，金字塔的行政層級結構限制晉升。由於職數限制，幹部的晉升空間非常有限，很難保證能幹事的幹部都得到提拔。金字塔結構使鄉鎮幹部晉升遭遇“天花板”[1]，能夠得到提拔和重用的是少數。二是，交流輪崗機會少。由於不同崗位之間存在經濟待遇、工作性質、權力資源等差異，幹部交流還沒有真正實現常態化，流動性較差。很多鄉鎮幹部在一個崗位幹十幾年、二十幾年，甚至幹到退休。三是，幹部選用任用制度不健全。幹部選拔選用中的“四唯”問題依然存在，過分強調顯績，對潛績不夠重視；片面理解幹部年輕化、知識化、專業化，把年輕化等同於“低齡化”，把知識化等同於“高學歷化”，對幹部實際工作能力考察不夠。
薪酬激勵不到位。與機關幹部相比，鄉鎮額外付出很多。從時間與精力的投入上看，鄉鎮經常是“五加二、白加黑”的工作狀態，有時法定節假日無法保障。從經濟投入看，公開改革後，鄉鎮除必要公務車保留外，其他車輛一律取消。鄉鎮幹部日常下村等工作都要自己解決交通問題，不少幹部“私車公用”，定額車補根本不夠用。有部分鄉鎮幹部是事業編制、臨時工，沒有車補，自己倒貼的交通費更多。然而，鄉鎮幹部薪酬激勵力度和效果都不到位。首先，收入呈現不平衡。橫向看，不同鄉鎮財政狀況不同，幹部們實際的薪酬有差距。縱向看，公務員收入呈倒金子塔結構，越往下收入越低。這種狀況，難免使鄉鎮幹部心理失衡。其次，原有物質激勵實施難。在全面從嚴治黨的大環境下，除政策允許的獎金福利外，其他津補貼一律停發。過去一些大家普遍認為合理的津補貼，如加班補貼、未休假補貼等均不再發放，挫傷了幹部的積極性。
精神關懷不重視。作為社會人的幹部，不僅看重物質激勵，也重視組織的情感關懷。訪談中，九成以上的幹部表示，缺乏精神關懷激勵。一方面，傳統的精神激勵未得到很好運用。缺少對幹部思想、精神的系統瞭解，已有的談心談話等制度沒有落實好。領導與普通幹部之間有距離感，面對面的談心交流不多，缺乏人情味。有時因工作要求，偶爾的談心談話很容易流於形式，缺乏深度溝通，達不到預期效果。另一方面，缺乏壓力釋放機制。處於行政層級底端的鄉鎮，幹部壓力很大，渴望壓力紓解的出口。實踐中，帶薪休假等一些激勵關愛政策沒有得到很好執行。一位在鄉鎮工作20來年的幹部表示“從未享受過帶薪休假”。還有一位鄉鎮幹部直言“休息時間無保障，所在鄉鎮下轄42個村，1個村派1—2名鄉鎮幹部全權負責”。由於長期的超負荷工作，加之缺乏有效的壓力釋放方法，有些鄉鎮幹部身體處於亞健康狀態，有的甚至患上嚴重的精神疾病。
（二）激勵執行遇困境，落實不到位
90%的受訪者認為，正向激勵一個很大問題是落實不到位，口號喊得響，實際做到的少。從中央到地方出臺了激勵幹部擔當作為的一系列激勵政策，為敢擔當作為幹部卸下包袱、撐腰鼓勁，但在實際中，遭遇了很多困境。
容錯糾錯機制執行難。中共中央辦公廳印發的《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作為的意見》（簡稱《意見》），提出建立容錯糾錯機制[2]。“容錯糾錯機制”的初衷是為擔當作為的幹部保駕護航，但操作中遇到難題。一是容錯的具體條件不夠清晰。《意見》提出的“三個區分開來”是原則性規定，需要地方出臺實施細則。湖北省紀委監委出臺《關於鼓勵和保護幹部幹事創業的意見》對免責、減責進行了具體規定，細化了容錯糾錯機制[3]。十堰市紀委監委出臺《關於進一步激勵和保護幹部幹事創業的若干措施》，進一步明確容錯免責適用情形[4]。湖北省列舉了可以免責的五種情形，十堰市規定了容錯免責六種適用情形，但這種清單式列舉的容錯糾錯具體規定很難與基層的實際一一對應，難免有遺漏的情形。二是容錯糾錯範圍準確把握難。組織人事部門和紀檢監察部門是主要的評判主體，但幹部容錯糾錯工作既無成熟經驗也缺少試點借鑑，準確把握容錯糾錯範圍，精準區分失誤錯誤與違紀違法界限，難度較大。
鄉鎮減負難。2019年中辦印發的《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》（簡稱《通知》）旨在為基層減負，但鄉鎮幹部普遍反映，負擔沒有減。鄉鎮接受中央、省、市、縣四級的檢查與考核，是迎檢任務最為繁重的層級。“在單一制國家中，組織任務通過官僚科層制層層下達”[5]，越基層的政府承受的考核壓力越大。《通知》指出“著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題”，卻未見實效。鄉鎮任務非常繁雜，幹部還要承擔被問責的風險。2019年新修訂的《中國共產黨問責條例》發佈，以問責倒逼責任落實，各地也加大了問責的力度，一些地方甚至把問責當成“萬金油”。問責重心不斷下移，成為上級抓工作的主要手段。在科層制下，任務被層層下壓、轉嫁到最底層的鄉鎮一級。有些上級只佈置任務，不注意指導，一旦出問題就按不擔當不作為來處理，導致部分幹部滋生了“多幹多錯、少幹少錯、不幹不錯”的思想。
三、優化鄉鎮幹部正向激勵的對策建議
完善鄉鎮幹部擔當作為的正向激勵機制，應從理順體制入手，綜合施策，為鄉鎮幹部“能為”、“想為”、“敢為”、“善為”提供保障。
（一）理順體制，破解“難為”困境
很多鄉鎮幹部主觀上有擔當作為的意向，但因遭遇諸多困難，卻難以有所作為。“難為”問題與行政體制密不可分，破題要從理順體制入手。2020年中央辦公廳印發的《關於持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》（簡稱《通知》）提出，“深化治理改革為基層放權賦能”[6]，《通知》為理順體制指明瞭方向。首先，穩步推進權力下放。按照“權責相當”的原則，釐清縣區與鄉鎮的權力邊界。對法律法規規定為鄉鎮一級的權力事項還給鄉鎮，把鄉鎮一級能夠承擔的事項逐步下放。賦予鄉鎮必要的社會治理權力，如行政審批權、行政處罰權等；賦予鄉鎮黨委對調整鄉鎮領導班子的建議權、內部機構設置調整權；賦予鄉鎮對轄區站所人事任免建議權；賦予鄉鎮必要的財權，建立與事權相匹配的財權，使鄉鎮資金使用更靈活。其次，釐清不同層級、部門的職責邊界。《中華人民共和國各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條界定了鄉鎮政府職權，其中“執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令”、“辦理上級人民政府交辦的其他事項”[7]的規定成為上級政府及部門向鄉鎮轉移任務的法律依據。因此，要修訂相關條文，規範“屬地管理”，防止上級、部門無節制地以“屬地管理”之名把責任轉嫁到鄉鎮。
（二）做好“加法”，鼓足“想為”動力
適當提高物質待遇，讓鄉鎮幹部有“甜頭”。首先，切實提高鄉鎮幹部的工資待遇。適當提高基層幹部基礎工資的額度，提高績效工資、獎勵工資的額度，探索建立鄉鎮幹部工資收入正常增長機制。工資福利適當向基層傾斜，逐步實現鄉鎮幹部收入水平適當高於縣級機關同級工作人員水平，建議一般鄉鎮幹部工資高於機關同級別幹部10%左右，偏遠艱苦鄉鎮幹部工資高於20%左右，從而讓鄉鎮幹部安心紮根基層。其次，完善鄉鎮工作津補貼制度。為激勵基層幹部，2015年後開始發放鄉鎮補貼，但多年標準不變，未予以調整，應根據經濟發展水平、財力狀況和物價水平，逐步提高鄉鎮補貼標準。同時，對鄉鎮幹部5+2”、“白加黑”等加班加點工作要給予相應加班補助，最大限度激發鄉鎮幹部幹事創業活力。
打通晉升發展渠道，讓鄉鎮幹部有“奔頭”。首先，強化重基層的用人導向。選人用人是最有效的激勵。選拔幹部，有基層工作經歷的要優先考慮，尤其是工作成效突出的幹部。其次，拓寬上升的空間。對在鄉鎮兢兢業業工作而能力達不到更高職務要求的幹部，在職級晉升上適當傾斜。同時，打通公務員編制外幹部晉升渠道。因為沒有政策的支持，很多事業人員的晉升受到限制。對優秀的事業編工作人員，應當通過直接選調、競爭選拔、公開招聘等辦法，暢通他們進入公務員隊伍的渠道。再次，推動幹部合理有序流動。“流水不腐，戶樞不蠹”，幹部只有合理流動，幹事創業才有活力。要解放思想，深化幹部人事制度改革，下決心打破編制“禁錮”，突破體制“壁壘”，探索幹部跨條塊、跨層級交流的新舉措，打通幹部能上能下、能進能出通道，推進幹部合理有序交流。
更加重視身心關懷，讓鄉鎮幹部感受到組織溫暖。第一，落實休假制度。休假制度早已有之，難在落實。要綜合施策，保障鄉鎮幹部必要的休假。要建立強制休假制度。領導幹部要帶頭休假，發揮頭雁效應，形成休假的良好氛圍。對於長期超負荷工作的幹部要強制休假，保障身心得到放鬆。第二，建立談心制度。黨組織和上級領導要加強與鄉鎮幹部定期的面對面交流，開展經常性的談心談話。在幹部發生矛盾、出現失誤時要主動及時談心、談話，深入瞭解他們的思想變化，做好心理疏導和安撫工作。在幹部工作取得突出成績時，給予勉勵。
（三）做實“減法”，優化“敢為”環境
減少形式主義負擔和“一票否決”項目。解決困擾基層的形式主義問題，要統籌規範督查檢查考核工作，對各類督查、督察、督導、考核、考評等進行全面清理，對保留事項實行清單管理；整合歸併近似考核指標，切實為基層幹部“減負”。當前鄉鎮幹部的“一票否決”項目太多，如信訪維穩、脫貧攻堅、重大項目等。“一票否決”成為上級重要管理手段，使得基層幹部變得小心翼翼、畏首畏尾。十八大後，中央也在逐步減少“一票否決”事項，但各地還需要進一步貫徹推行。
減少幹部後顧之憂。作為最直接面向群眾的鄉鎮幹部，幹事就可能出錯，要為想幹事、敢幹事的幹部“保駕護航”，減少他們的後顧之憂。一要細化容錯糾錯機制實施辦法。十堰市需要結合上級要求、外地經驗做法、本地實踐探索、基層建議等，完善操作性、適用性強的容錯糾錯實施辦法。針對鄉鎮幹部，準確設定容錯糾錯清單。結合鄉鎮實際，設定容錯糾錯事項，哪方面任務重、哪方面要克難攻堅，就把容錯糾錯聚焦到哪個方面。清單不一定要“大而全”，應本著簡單、適用的原則。二要為幹部澄清正名。真正做到關愛幹部，面對爭議事件時，必須以事實為根本依據，是幹部的錯誤要依規處理，絕不護短；不是幹部的責任必須詳細說明。對於捏造歪曲事實、散佈謠言損害幹部形象的行為，要求相關執紀執法部門必須依法依規快速核查，給出明確結論，及時為幹部澄清和正名。
（四）提升能力，增強“善為”本領
教育培訓既是幹部知識更新的需要，也是激勵幹部的重要手段。教育培訓應抓住思想純正和能力過硬兩個方面。一是，強化擔當作為的責任意識。加強思想教育，引導鄉鎮幹部増強“四個意識”，遵循“四個服從”，提升思想境界，夯實敢於擔當、主動作為的思想根基；引導鄉鎮幹部做幹事創業的表率，鼓勵他們在工作中以身作則、率先垂範，敢於直面矛盾和間題，勇挑重擔，在履職盡責幹事創業中作表率。二是，提升專業能力和專業素養。要採取得力措施，通過多種途徑如專題培訓班、高校深造、到發達地區交流任職、學習考察等方式，對鄉鎮領導幹部開展培訓教育，切實幫助廣大幹部補短板、強弱項、提能力，涵養幹事創業的本領和底氣，全面提升落實新時代新目標新部署的能力。
（五）加強督查，確保激勵政策執行到位
三分部署，七分落實。激勵政策能否見成效，取決於執行力。比如，帶薪休假制度實施很多年了，但在鄉鎮並沒有得到落實。執行不力的原因，除了與鄉鎮繁雜的工作有關以外，還有一個重要的原因就是監督不到位。各地應把鄉鎮幹部正向激勵政策落實情況納入督查範圍。組織部門對各縣（市、區）現有鄉鎮幹部正向激勵政策的落實進行定期督查，或者委託社會機構進行隨機實地調查。對執行有力的單位予以褒獎，對執行不力的應嚴肅問責。
原標題：鄉鎮幹部正向激勵的問題與對策分析——基於十堰市的調研
作者：李永彩 計會雲 中共十堰市委黨校
作者簡介： 李永彩（1979-），女，湖北鄖縣人，中共十堰市委黨校黨建教研室主任、副教授，碩士，主要從事科學社會主義、政黨建設研究。;
基金： 2019年湖北省黨校系統調研課題“強化鄉鎮幹部擔當作為的正向激勵”的階段性成果;
來源：漢江師範學院學報. 2020年04期 第45-50頁
