山西省2018年度行政審判十大案例之八
法院：山西省晉城市中級人民法院
案號：（2018）晉05行終55號
上訴人（原審原告）張某某等8名村民
被上訴人（原審被告）晉城市城區鍾家莊街道辦事處葦匠村委會。
上訴人張某某等8民村民因要求被告晉城市城區鍾家莊辦事處葦匠村民委員會履行行政管理職責一案，不服陽城縣人民法院（2018）晉0522行初56號行政裁定，向山西省晉城市中級人民法院提起上訴。
原審8 名村民訴稱：
某原告均系葦匠村村民，承包經營的土地被徵收。
原告通過一系列政府信息公開得知，徵地補償款已於2016年3月23日撥付至葦匠村委賬戶，其中山西省公路局晉城分局撥付11591498元，晉城市城區人民政府撥付171344元，共計11762842元。
8 名原告認為，根據相關法律、法規規定，村民委員會具有召集村民會議並制定徵地補償款分配方案的職責，但被告至今不召開村民會議並制定分配分案，屬於行政不作為。故起訴要求被告履行行政管理職責。
原審陽城縣法院認為
行政訴訟的被告應該是行政機關或法律、法規、規章授權的組織。
村民委員會是自治組織，只有依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責時，對該履行職責的行為不服，才可以村民委員會為被告提起行政訴訟。
本案村民委員會管理本村農民集體所有的土地和其他財產，負責召開村民會議，討論徵地補償費的使用、分配方案，屬其自身的職責，不屬法律、法規、規章授權的行政管理職責。村民不服，可以向鄉、鎮人民政府反映。8名原告起訴要求被告葦匠村委履行行政管理職責，不屬於行政訴訟受案範圍。裁定駁回原告張某某等8名村民起訴。
8名原告不服陽城縣法院一審裁定，向山西省晉城市中級人民法院提出上訴，請求撤銷陽城縣人民法院（2018）晉0522行初56號行政裁定書，指令原審人民法院繼續審理。
山西省晉城市中級人民法院認為，《土地管理法實施條例》第二十六條第一款規定“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”。《山西省徵收徵用農民集體所有土地徵地補償費分配使用辦法》第十八條規定“縣級以上人民政府農業、農經部門應當對徵地補償費分配使用情況進行審計監督”。
《村民委員會組織法》第二十四條規定“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理:（七）徵地補償費用的使用、分配方案”。
依照以上規定，討論徵地補償費的使用、分配方案，屬於村民委員會集體組織內部事務。
村民委員會屬於自治組織，是否召集村民會議並制定徵地補償款分配方案應由村集體自己決定，村民委員會自治組織內部事務不屬於行政案件受案範圍。8名村民上訴的理由不能成立。裁定駁回上訴，維持原裁定。
本案典型意義
村民與村民委員會之間的糾紛在實踐中大量存在，通過訴訟尋求救濟無疑是最重要的救濟方式，但如何正確行使訴權，則需要依法作出判斷。
本案的核心問題是，張某等8人訴請事項是否屬於行政訴訟受案範圍，葦匠村委會是否是本案適格被告。2018年2月8日開始實施的《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第二十四條第一款規定，“當事人對村民委員會或者居民委員會依據法律、法規、規章的授權履行行政管理職責的行為不服提起訴訟的，以村民委員會或者居民委員會為被告。”該規定首次明確了村民委員會和居民委員會在特定情形下可以作為行政訴訟的被告。這裡的“法律、法規、規章的授權”通常是指特別法的授權，而不是指《村民委員會組織法》所規定的一般意義上的職權。
具體到本案，張某等8人訴請葦匠村委會召集村民會議討論制定徵地補償費使用分配方案，屬於《村民委員會組織法》第二十四條規定的村民委員會自治權事項，並非法律、法規、規章授權的行政管理權。張某等8人認為其訴請事項屬於法律授權的行政管理權，系對法律規定的誤解。張某等8人的起訴不屬於人民法院行政訴訟受案範圍，葦匠村委會也不是本案適格被告。
張某等8人如果認為葦匠村委會不履職行為侵犯其合法權益的，可以根據《國村民委員會組織法》第二十七條之規定，要求鄉、鎮人民政府行使監督權責令村委會予以改正。
