本文就监管沙盒的本质和作用、国内外监管沙盒的现状以及引入“监管沙盒”对我国区块链金融监管的可行性和必要性等进行研究，并就如何构建符合国情发展的区块链沙盒监管体系和模式提出建议。
吴桐，商务部CECBC区块链专委会副主任，数字资产研究院院长，数字资产研究院研究员
金毅民，链盟智能科技CEO
以区块链、大数据、云计算和人工智能为代表的金融科技方兴未艾，在优化资源配置、推进金融业精细化发展的同时也增加了潜在的系统性风险，提高了金融风险的复杂程度和隐蔽性。其中以区块链金融为代表的新金融业态因其具有去中心化、开放融合性以及混业互通性等属性，导致金融风险更为复杂和隐蔽，同时暴露出监管手段滞后与监管空白和重叠等弊病，金融风险快速扩张与传播会导致金融系统性风险爆发。具体我国而言，目前还未建立与区块链金融相适应的创新监管模式，分业监管模式下难以形成监管合力，这也增大了对区块链进行监管的难度。当前我国需要建立健全区块链金融监管框架，在充分借鉴国外先进监管沙盒制度设计和实施路径的基础上，构建符合我国国情的“监管沙盒”模式，整合监管资源、协调设立统一的金融风险防范与监管制度和模式。
沙盒监管的本质与作用
“沙盒（Sandbox）”取自计算机语言，原指通过授予应用程序受限的访问权限，为其提供测试环境，主要用于可疑软件的测试，测试不会对真实系统的安全造成影响。将沙盒引入金融监管形成监管沙盒，意在通过新型监管方式为金融创新提供安全的测试环境。在该环境中，经特别授权、对测试企业提供监管建议，在测试阶段不采取强制措施等方式，在金融风险有效、可控之下，企业能实现真正的金融创新。监管沙盒其本质是提供一个微缩版真实市场和宽松版监管环境的叠加，可解决金融监管当局面临的促创新和控风险的两难问题，和我国改革开放的重要宝贵经验试点制有异曲同工之处。
监管沙盒的出发点是保护消费者权益，鼓励金融科技创新，在改良传统监管理念的基础上，创设了一套新的监管模式和体系，对监管机构，被监管者和金融消费者都有相应的积极作用。其主要作用体现在平衡改善监管滞后、鼓励金融科技创新和保护消费者权益三个方面：
· 通过在监管沙盒模拟测试阶段，监管机构会模拟现实对创新产品和服务等进行监管，使企业可提前应对将有的监管风险，找到解决方案。监管机构可在创新产品进入金融市场前，在沙盒试验过程中充分了解创新方案的操作方式、金融本质和风险特征，提前创建相应监管体系，在产品面世时及时出台相关监管政策来改善监管滞后；
· 通过金融科技产品在沙盒中试验，减少市场推广所需时间等潜在成本；创新企业可以提前处理监管风险，减少投资方对初创企业创新方案及未来未知监管的顾虑，为创新者提供更多的融资机会；利用监管沙盒有其独特的责任豁免制度增强灵活性，使测试企业在确保创新产品、服务等在符合沙盒规则的前提下尽早开始测试等方面来鼓励金融科技创新；
· 通过在现有消费者保护措施的基础上，进一步加强了保护消费者的消费自由权、知情权、公平交易权、求偿权、救济权等权益，且使监管机构在金融创新产品和服务面市前就提前感知风险，完善消费者保护措施，来最大限度地保护消费者权益
。沙盒监管的国内外实践
监管沙盒制度是英国金融行为监管局（Financial Conduct Authority，简称FCA）于2016年5月率先实施的。现监管沙盒发展相对完善的有英国、澳大利亚、新加坡和中国香港等，具体情况概述如下：
· 英国
- 监管部门
由FAC具体负责，现完成四批测试申请，第五批正在进行。累计获得审批许可118家，涵盖保险、支付、零售贷款和零售银行等行业。
- 面向对象和准入条件
面向对象为颠覆性创新，包括金融科技领域等。进入沙盒的的初创公司需向FAC提交申请并经其审核。准入条件为：是否属于金融行业；是否具有创新性或与现有具明显不同；是否为消费者和金融行业带来效益；是否有进入测试的必要；是否对沙盒规则有明确了解等。若条件符合，FAC会据其具体情况给予完整性授权或限制性授权，得到授权许可的企业方可进入沙盒进行试验。
- 退出机制
测试期为6个月，测试期间FAC会对过程进行监控并评估，测试期满后试验终止，据评估结果由FAC核准创新方案可否在监管沙盒外的真实市场推行。
- 豁免责任
在测试时，如有违反现有监管政策或规则的行为，在测试企业按监管沙盒协议运行前提下，FAC不对其采取与测试活动相关的行政强制措施，且事后不追究其责任。
· 新加坡
- 监管部门
由新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，简称MAS）监管，于2016年11月开始实施。旨在尽力鼓励金融科技创新，通过降低市场准入标准，简化准入流程，以最小的合规成本来实现创新产品或服务快速落地运营。
- 面向对象和准入条件
主要面向金融科技产业。注册的企业应具备实施和推广金融科技解决方案的能力，所提方案需有切实的技术创新性，有益于消费者和金融领域。其未来效益、边界条件、风险控制、退出机制和过渡措施等需经MAS评定。尚未经过评定、无创新性、无推广价值、无测试意义的，不被准入。
- 退出机制
对沙盒中试验项目未明确规定具体测试周期时限，具有弹性。测试时，若创新项目无法达到预期效果、违反承诺、自愿退出或测试中出现缺陷，该缺陷可能会造成的风险将超过该金融服务的收益，对金融市场或消费者有重大不利，且该缺陷无法避免等原因都会导致沙盒测试结束，企业退出监管沙盒。若试验成功，退出后，可继续享有将其创新方案在更大范围内部署的权利。
- 豁免责任
注册的金融科技创新企业，许可其在已备案前提下，可从事与当前法律法规相冲突的业务，且即使试验失败，事后也不被追究任何法律责任。
· 中国香港
- 监管部门
于2016年9月推出监管沙盒并成功运行，由香港金管局（（Hong Kong Monetary Authority，HKMA）负责。有32项金融产品试行，21项已完成测试，区块链金融产品4项，即将投入市场。2017年9月底，香港证监会与保监会分别推出香港“证监会监管沙盒”与“保险科技监管沙盒”，将监管沙盒的测试对象扩展至有创新意图的受证监会监管的企业及受保监会监管的保险公司。
- 面向对象和准入条件
目标对象仅限于香港本地银行及为银行提供技术创新的科技公司。对测试时长、接受测试客户数量、测试所需资金额无统一限制，视具体情况定。参与测试的消费者必须知晓风险且自愿加入，有相应的消费者投诉处理机制与补偿机制。建立了系列风险管理措施，针对潜在风险制定解决方案，且测试过程需受HKMA不间断监控。
- 退出机制
测试成功的机构，可申请将产品推广至市场，且需继续受HKMA监管。测试失败的则需在正式退出沙盒前提交终止测试的退出方案，并对其在测试时造成的风险与损失承担相应责任。
- 豁免责任
未明确罗列出可对测试项目放宽的监管规定，而是在测试期间，视具体环境，在HKMA授权范围内无须完全遵守HKMA的监管规定。
国内沙盒监管的现状及其对我国区块链金融监管的可行性和必要性
纵观国外（含中国香港）的沙盒监管，其所测试的项目已涵盖了金融科技创新的主要领域，包括支付清算，加密数字资产、债券通证证券化、市场基础设施，保险、投资等，测试主体也很多样，各参与方实现了互补、合作和共赢，消费者的利益得到了全面稳健的保障，金融隐患和金融风险被有效识别和控制。其项目都经审慎的筛选，以防监管沙盒变相成为规避监管的工具。现总共进行了五批，通过申请的共计118个。新加坡和中国香港也分别通过了48和32个项目。各国家、地区对“监管沙盒”模式的理论和实践对我国的参考和消化吸取大有裨益。我国也对监管沙盒进行了积极探索，相继在北京贵阳、赣州、青岛和深圳等地设立了试点。但这些试点当前影响力有限，所涉项目覆盖的领域较窄，未形成全国性的应用，社会各界对于将监管沙盒引入我国以监管区块链金融的观点也不尽相同。 “监管沙盒”其实是金融监管部门创建的一个“安全区域”，在确保消费者与投资者权益不受损害、避免风险外溢的前提下，从事金融创新的机构可在一模拟真实市场的环境中测试其创新的技术产品、服务与商业模式等。在监管沙盒内，合理放宽监管标准，同时金融监管部门会对测试过程及结果进行监控与评估，以判定是否授权其准入市场。无论从以后的国际竞争视角考虑，还是从国内区块链金融监管的现状来看，全面成体系的引入监管沙盒并大力拓展、勇敢尝试，已成为迫在眉睫之事，且我国已经具备大力实行的可行性和必要性，可有效解决我国对区块链金融监管存在的诸如监管主体涉及不甚明确、监管手段滞后、监管法律不完善、监管过程无法覆盖监管前中后全过程、消费者权益保护缺失严重等各种问题。可有效解决一刀切式的一管就死、一放就乱的现状。
监管沙盒对区块链金融监管的可行性
· 监管沙盒与我国的金融改革试点制度逻辑和模式框架相通，都是采取“先试点，再成熟推广”的模式，在我国实施有一定的实践基础。
· 我国大力推进金融穿透式监管，重视通过金融科技强化跨业金融产品监管能力，反洗钱监测分析系统、反洗钱监管档案系统、资本市场中央监管信息平台以及统计信息系统等都充分依托金融科技进行了升级，监管沙盒的引入具备一定的技术基础。
监管沙盒对区块链金融监管的必要性
· 监管沙盒模式可突破金融改革试点对区域的限制。我国以区块链为主营业务的企业主要分布在北上广深浙（集中全国80%以上的区块链企业），分区集聚效应明显。监管沙盒具有跨区域、一体化、高度开放的特点，适合在条件成熟的区域开展金融创新产品试验，符合评估标准的企业即可进入沙盒中进行试验，没有地域限制，也有利于后期成熟阶段向全国性的市场推广。
· 监管沙盒契合区块链金融的多元产品特点。我国区块链产品应用呈现多元化趋势，既涵盖供应链金融、贸易金融、征信、保险等金融领域，也有能源、医疗、物流、农业和物联网等实体产业领域。监管沙盒的准入条件为金融科技创新产品，范围广，不细分类别，可满足对多元的区块链产品进行全面试验，助推金融科技的有序合规的创新发展。
· 监管沙盒通过对在内测试的企业进行综合授权，比金融改革试点专门针对特定内容进行试点的方式更为全面化
引入沙盒监管对我国区块链金融监管的建议
任何制度创新都会伴随许多不确定因素，现阶段中国金融市场的主要问题是监管科技没有跟上金融科技的发展和进步，二者不匹配、不兼容的矛盾，体现出来就是监管不足，很多方面无法到位和穿透。迫切需要配合大市场的环境，更大范围引进监管沙盒框架，进行跨区域、多产品、全场景的尽可能详尽的事先测试，对可能存在的问题尽早在监管沙盒测试过程中进行暴露，以利于事先寻找解决方案。
· 区块链作为金融科技中的一项新技术，近两年我国正在大力开展区块链技术在金融领域的应用研究，但目前还无有效监管手段应对区块链金融的潜在技术风险和法律风险。我国可在借鉴各国监管沙盒成功经验的同时，针对我国区块链金融发展现状，将其作为区块链金融的有效和必备的监管手段，主动升级监管体系和相关法律制度，适应市场发展的需要。以避免因无法可依，很多机构和公司想参与却不敢参与，想尝试却无法下手的窘境。
· 明确监管主体，分业监管模式不适应区块链金融的多样性、融合性与混业性的特征。可借鉴英国的混业监管模式，可在新设立的国务院金融稳定发展委员会下面设立一个金融科技创新中心，统筹综合监管
· 系统性地构建国内监管沙盒框架，涵盖事先、事中和事后监管，明确界定项目准入机制、运行管理机制、消费者保护机制、项目退出机制和政策及部门协调机制等
· 金融监管要发挥沙盒监管的优势，保护消费者的权益，如知情权、公平交易权、求偿权、救济权和财产安全权等，金融科技创新的风险不能由消费者承担。
