導讀|所貴乎史者,述往以為來者師也
為了應對通縮和產能過剩，1998年中央政府推出了積極財政政策，其時也是危機四伏，多有周折；雖說不是生死存亡，但比今日之囧急也是過之而無不及。1998年開始的積極財政政策是在1997年亞洲金融危機爆發的背景下被提出的，彼時朱鎔基總理提出人民幣不貶值、1998年確保經濟增長8%的目標。同時，我國也面臨著嚴峻的經濟形勢：經濟增速放緩，外貿受到衝擊，國內物價持續走低，消費需求增長趨緩，投資需求增長乏力，金融領域風險加大，國有企業效益不高，經濟結構不合理（包括供給結構不能適應市場需求變化，產業結構、城鄉結構、區域結構不合理）。總之就是改革和發展中長期積存的一些深層次矛盾，在國際國內經濟環境急劇變化的情況下更加突出的顯現出來。
來源：金融鍊金術
作者：李棟
作為1998年積極財政政策重要親歷人，時任財政部長的項懷誠分別通過撰文和接受採訪回憶了整個積極財政政策的來龍去脈。項懷誠部長回憶說：“我1998年從稅務局回到財政部，在財政部擔任黨組書記和財政部部長，當時經濟形勢比較特殊：一是亞洲經融危機，朱鎔基總理提出人民幣不貶值；二是長江流域出現洪災，百年罕見；三是當時中國處於經濟緊縮狀態，商品不好賣，出口商品退回和轉內銷，企業生產出的產品難賣，企業不願意貸款。經濟下滑，財政收入受影響。於是當時提出擴張性財政政策。”這就是當時推出積極財政政策的宏觀背景。
政策推出的過程和細節，項懷誠部長在之後接受媒體採訪的過程中談了更詳細：“1998年最大問題是生產過剩，在社會上的表現是大量商品降價處理。經常有商店貼出跳樓價。這樣一種商品供大於求、消費不足的狀況，要想通過貨幣政策來拉動經濟，事實上是很難的。為什麼呢？因為現在出口不暢，商品生產後銷售不出去，價格下降，企業經營沒有利潤，投資者就不會增加投資，不會去銀行貸款擴大生產。在這種情況下，貨幣政策會一時失靈，通過貨幣政策撬動經濟難以實現，財政政策見效快，能夠起到拉動經濟的作用。辦法是發行國債。而當時的背景是，1997年中央開了十五大，十五大文件規定的實施適度緊縮的財政政策，因此，實施適度擴張的財政政策就需要一個大的轉變，從我們一個部門的領導來說是無權自己決定的。當年劉仲藜同志與我接班時，財政赤字已由580億元減到480億元，希望我在五年內儘可能消化這些赤字，緊縮的財政政策就是要求這樣一個目標。但是發行國債不是增加赤字嗎?和中央十五大的精神是背道而馳的。因此，啟動財致政策的想法只能向中央建議，而無權自己決定。當時，我知道，除了財政部以外，先知先覺的還有別的部門，如計委，他們也在研究，也覺得應該啟動財政政策，只不過使用的詞不一樣，他們用的詞是加大投資、增加投資力度、發債、搞建設，想法、思路是一樣的。除了我們內部報告提出這樣一種建議之外，當時我也在人民日報寫了一篇文章。”
當時，剛剛“如履薄冰”地站到財長任上的項懷誠，所面對的國際和國內形勢極為險惡。那段時間是一向樂天派的他一生中唯一一次要靠藥物來維持睡眠。1998年，金融風暴對整個亞洲的影響仍在繼續，在它的影響下，全球經濟明顯放緩，我國國內第一季度工業生產增長率下降，物價水平繼續走低，職工下崗人數有所增加，內需嚴重不足。1998年我國的出口增長為0.6%，幾乎為零，而1997年的這一數據為21%。當時的經濟形勢一如項懷誠所說，“就好像開汽車，腳在油門上使勁踩，就是上不去。”可是屋漏偏逢連陰雨，在此國內經濟舉步維艱之時，我國又爆發了百年不遇的華南、華中大水災。為了鞏固這二十年的改革開放成果，黨中央國務院及時確定了擴大內需的方針，由適度緊縮的財政政策和貨幣政策，轉為積極的財政政策和穩健的貨幣政策。而此時的財政部部長，無疑處於波峰浪谷的最前沿，但歷史既然選擇了他，他只能義無反顧，迎難而上。
由泰國引發的金融風暴使中國受到越來越大的影響，特別是出口、利用外資面臨巨大壓力；國內改革進程中遇到的深層次矛盾也更加突出的表現出來。中國經濟出現低迷，經濟增長減慢，物價持續走低，內需嚴重不足。在此國內經濟舉步維艱之時，長江、松花江流域又爆發了百年不遇的大水災……然而形勢突變，且如此嚴峻，財政政策究竟應該怎麼走？
項懷誠部長撰文說：“1998年2月，針對亞洲金融危機蔓延之勢，江澤民主席提出，我們必須做到心中有數，沉著應付、未雨綢繆，做好事態進一步發展的準備，以防措手不及。1998年3月，在九屆全國人大第一次會議記者招待會上，朱鎔基總理提出了確保1998年經濟增長8%的目標，並指出“實現這些目標的主要手段是提高國內的需求。這個需求就是加強鐵路、公路、農田水利、市政、環保等方面的基礎設施建設，加強高新技術產業的建設，加強現有企業的技術改造”。之後，中國政府召開會議，決定適時調整宏觀經濟政策的目標和方向，及時提出了採取更加有力的財政政策，擴大內需，刺激經濟增長。時任財政部的幹部，現任國家稅務總局局長肖捷、財政部副部長張少春等人提出這一建議，現在的情況下，貨幣政策已經很難發揮作用。應該適度發行國債，啟動財政政策。在經濟學上，這個財政政策又叫擴張的或者相對擴張的財政政策。1998年發行1000億元國債，就是在這樣的背景下做出的。不是說我們有什麼雄才大略。是無可奈何，是沒有別的辦法，是被逼出來的。1998年4月21日，《經濟日報》發表評論員文章《擴大內需，確保增長》。從美國飛往北京的航班上，我一字一句修改著一篇題為《財政宏觀調控與啟動經濟增長》的文章，並在1998年6月16日的《人民日報》上署名發表，提出轉變適度從緊的財政政策，並認為我國現階段不宜採取通過減稅刺激經濟的方法，而應適時適度地擴大財政舉債規模和財政支出，增加投資，刺激消費，擴大出口，通過改革克服制約有效需求的體制和政策因素，促進國民經濟增長。 1998年7月，中國政府轉發了國家發展計劃委員會《關於今年上半年經濟運行情況和下半年工作建議》，正式決定實施旨在擴大需求的積極的財政政策。1998年8月，全國人大常委會第四次會議審議通過了財政部的中央預算調整方案，決定增發1000億元國債，同時，配套增加1000元銀行貸款，全部用於基礎設施專項建設資金。至此，中國積極的財政政策正式啟動。其實，當時我們只是提出適度發債，沒有說具體金額。要說我肚子裡的想法，發行500億元就已經很有魄力啦。”
時任財政部副部長的樓繼偉曾經主動向中央建議實施積極財政政策。樓繼偉接受採訪時說：“1998年我給國務院領導寫過兩次信，都是關於建議實行積極財政政策的。第一次，領導沒有批意見，只是轉給有關部門同志看。第二次也沒自批意見，但是，6月23日開會就這麼決策了。之後我找到老項說，我剛來，我看到情況需要就自已寫了。老項說，我知道。”
積極財政政策的主要措施有三項:一是增發1000億元長期建設國債；二是向四大原國有獨資商業銀行發行2700億特別國債；三是提高部分商品的出口退稅率。積極財政政策的實施，以1998年全國人民代表友會第四次常務委員全通過的財政預算調整方案為標誌。預算調整方案的主要內容是增發1000億元長期國債，加強基礎設施建設。國家財政向國有商業銀行發行1000億元國債用於基礎設施建設。還款期限為十年，每年利率5.5%。 至於為什麼確定發行1000億元規模的長期建設國債，項懷誠部長在接受採訪時說：“1998年開始實行積極財政政策， 1000億國債當時佔GDP比重大概是1.3%，佔財政收入的比重大概是7%到8%。國債不能發的太多，因為存在著財政有多少的承受能力、做多少項目、有多少需求等方面的平衡問題，應該有一個合理的數量界限。除此之外，還應該有一個合理投向問題、合理的時間和合理結構問題。
關於發行多大規模的國債，黨中央和國務院也一直在研究。到了1998年六七月份的時候，國務院已經做出決定：發行1000元國債。當時我們討論也要發國債，但沒想到那麼大。後來我就跟朱鎔基同志說，如果發行1000億元國債，今年的預算赤字達到1480億元，恐怕存在人大能否通過，社會輿論反響的問題，不好處理。當時朱鎔基說，人大的問題與李鵬同志溝通一下，應該沒有問題。事實上，後來我知道這件事情變通了一下，就是中央發500億元，代地方發500元，轉貸給地方，因為地方政府不能發債，但全部由中央政府發債，赤字太大，所以那年的財政赤字實際上是980億元（500億元+480億元）。於是，六七月份時就緊鑼密鼓地確定項目。到時那屆政府非常明確的規定，國債搞的項目必須是當時比較缺、比較薄弱的基礎設施。但是，緊接著8、9月份出現長江水災。於是一部分錢用於救災，搞水利設施。因此，當時，積極財政政策發國債做的項目主要是高速公路、鐵路、機場、糧庫、村電網、水利設施。這些基礎設施做下來後，對後續的經濟發展是受益很多的。”
根據任瑛副巡視員的回憶，當時發行的1000元長期建設國債，成立了基礎設施領導小組，地點設在國家計委。“1998年6月初的一個周朱，一個電話打到我家，要我星期一上午入點半到張家港飯店參加國家計委的會議。會上國家計委張國寶副主任傳達了中央有關應對東南亞金融危機，擴大內需，發行建設國債，用於基礎設施建設的精神。並宣佈從今天起就成立國家基礎設施建設領導小組。在座的國務院有關部門派領導作為領導小組成員，領導小組下按行業歸口設立7個分組，小組成員由各部門對口聯絡員組成。7個小組分別是:農林水利、交通通信建設、城市環保和城市基礎設施建設、中央直屬儲備糧倉、農村電網建設與改造、技術進步與產業升級、教育設施建設、經濟適用住宅。我和財政部基建司的另一位同志被分配到由國家計委投資司牽頭的城市環保和城市基礎設施小組，重點是大中城市汙水和垃圾處理、城市自來水、供水、供暖、供氣、城市道路和綠化等領域。部裡農業司、經貿司、基建司、文教司等司局分別派聯絡員參加對口小組。開完會後，我向基建司丁先覺司長彙報後，寫報告向部領導做了彙報。部領導又指示基建司繼續瞭解有關小組的情況。於是我又去國家計委瞭解其他小組的情況。這樣無形中我成了財政部與國家計委之間的聯絡人，不停的去國家計委瞭解情況，回來彙報寫報告。農林水利項目小組主要包括：河流乾堤加固、病險水庫和特困人畜飲水。長江，黃河，松花江，嫩江的大江大河堤防加固6600公里。400多座水庫除險加固。解決農村2400萬的特困人和牲畜飲水困難。交通小組主要負責：鐵路，公路，電信和重點機場建設；公路的“五縱七橫”、京九鐵路複線；電信的數字通信和移動通訊。農村電網建設與改造小組，負責全國農村電網建設，為了實現全國的農村、城市電力同網同價，縮小城市、農村的電價差，以城市補貼農村。比如到時候北京電價0.3至0.4元，而在，農村電價0.8至1元多，東部沿海地區差價更大。這樣通過農村電力投資建設改造，安排國債專項資金600多億元，涉及1895個農村縣(市、區)。農村每千瓦時電價大都下降0.1-0. 3元，每年可為農村減少電費300多億元。還有一個是技不進步與產業升級小組，主要是技術改造項目1200多個。重要裝備國產化、城市軌道交通設備、環保設備、大型船舶國產化項目。起到降低投資成本，頂替進口的作用。中央直屬儲備糧庫小組負責建糧庫，因為當時糧食豐收，決定建設250億公斤倉容國家儲備糧庫。教育設施建設小組，負責改善以教學條件為主要內容的高校擴招項目(當時還未提出高校擴招，後來才提出)、支持中西部地區改善職業技術學校條件和中小學設施改造項目。當時還有一個小組，負責房地產住宅，進行成片開發，類似於現在的經濟適用房，把房地產業拉進基礎設施領導小組範圍。但是這些項目不拿國債的錢，而是通過市場解決。”
面對嚴峻挑戰兒，為了增加政府投資和擴大內需，黨中央、國務院要求全國稅務系統確保工商稅收比上年增收1000億元，以支持實施積極的財政政策的需要。為了確保增收1000億元日標的順利實施，國務院總理朱鎔基、副總理李嵐清在不到兩個月的時間裡，直接聽取稅收工作彙報，並對稅收工作作出重要批示達10多次。總理語重心長的說，希望與百萬稅務大軍，全力支持稅務工作。據一些親歷者回憶，有1998年朱鎔基總理定下指標，要求1998年全年稅收增長必須超過1000億元。誰讓國家稅務總局局長的金人慶在接到任務後進行了多方調研，感覺形勢嚴峻，當年夏天親自給朱鎔基總理寫信建議稅收增長目標應是“保800億爭1000億”為穩妥。朱鎔基總理最初同意了這個建議，但是到年底，他又指示下來一定要增收1000億元。金人慶局長馬上又進行了新一輪部署，並且走訪了不少地方，力保稅收增收任務的完成。據時任遼寧省副省長的劉克崮回憶，1998年12月初，金人慶局長還專門到遼寧調研。12月底之前還特意給劉副省長打電話，要求遼寧省在完成預定指標的基礎上再確保多收2~3億元稅收。通過多方經濟努力，1998年順利地完成了黨中央、國務院確定的稅收任務。根據1999年1月5日人民日報網絡版刊登的頭版頭條消息:據國家稅務總局元旦快報統計，1998年全國工商稅收完成8551.74億元，比上年增長13.3%，增收1003. 36億元。其中，國內增值稅和消費稅（“兩稅”）完成4553.34億元，比上年增長12.5%，增收506.08億元，完成預算4553.34億元，你上年增長12.5%，增收506.08億元。完成預算4455億元的102.2%，超收98.34億元。黨中央、國務院交給稅務系統工商稅收增收1000億元的目標勝利實現。
時任財政部副部長的樓繼偉在1998年就增發國債用於加快基礎設施建設問題回答了人民日報記者的提問。
1
對增發1000億元國債的使用原則和重點，樓繼偉表示：
國務院對增發國債所籌集的1000億元資金的使用作了認真研究，確定了以下使用原則：一是隻能選擇基礎設施建設項目，絕不能搞一般性工業項目。二是資金要優先用於加快在建項目以及已做好可行性研究和前期準備工作的項目。三是既要考慮迅速拉動經濟增長，又要切實防止一哄而起，搞盲目重複建設，片面追求建設速度。四是新上項目要嚴格按程序報批，由中央統籌定向安排。中央財政安排的新上項目要向中西部地區傾斜。五是所有項目都要精心組織施工，保證工程質量。項目安排的重點是：（1）增加農田水利和生態環境建設投資。結合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除險加固，中小河流治理，水毀工程修復，以及長江、黃河中上游天然林資源保護。鐵路主要安排京九南段複線建設等；公路按照“五縱七橫”的規劃，重點加快“三縱兩橫兩個重要路段”建設進度（三縱指同江至三亞、北京至珠海、重慶至湛江，兩橫指連雲港至霍爾果斯、上海至成都，兩個重要路段指北京至瀋陽、北京至上海）；電信建設主要發展數字通信和移動通信網絡。（3）擴大城市環保和城市基礎設施建設規模。重點用於大中城市汙水和垃圾處理、供水、供暖、供氣城市道路和綠化等。（4）建設250億千克倉容的國家儲備糧庫，主要由地方政府按統一標準包乾建設，地方無償提供建設用地，免除相關稅費，並由國家儲備糧食局選派工程監理，保證工程質量。（5）實施農村電網改造和建設工程，同時抓緊進行城市電網改造。（6）擴大經濟適用住宅建設規模。
2
對增發的國債專項用於基礎設施性投資的間題，樓繼偉表示：
當前我國基礎設施整體水平依然不高，特別是農田水利、鐵路交通、郵電通信、城市基礎設施、城鄉電網建設與改造、長江黃河中上游水土保持和植樹造林等建設與國民經濟發展和人民生活水平提高的要求還很不適應，急需增加投入。加大基礎設施建設力度，既能有效刺激國內需求，迅速帶動經濟發展，又能避免重複建設，有利於調整、改善投資和經濟結構，實現經濟的長期穩定增長。
3
對此次國債為何只對國有商業銀行發行的問題，樓繼偉解釋為:
目前中央銀行基礎貨幣洪應偏少，居民儲蓄增加較多，商業銀行資金存差較大，物價總水平繼續下降，是向商業銀行發行長期國債的有利時機。今年1-7月國家銀行貨幣回籠比去年增加669.3億元，外匯佔款沒有新的增加，按照國民經濟計劃應當供應的基礎貨幣發行不足，因此當前增發國債不會導致貨幣超計劃發行，引發通貨膨脹，到7月末，居民儲蓄存款餘額已達50749. 8億元，比上年同期增加7437. 3億元，比年初增加4469. 8億元。商業銀行由於約束機制增強，對供過於求的工業項目貸款更加謹慎，因而存貸款差額較大，增加了銀行運營成本。面向商業銀行增發國債，有利於改善銀行的經營狀況，化解金融風險。在物價總水平繼續走低、銀行利率五次下調的情況下，增發國債的成本也是比較底的。
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對增發國債對實現1998年經濟增長8%的目標的意義，樓繼偉表示:
增發國債用於基礎設施建設投資，不僅能夠直接增加社會需求，而且還能夠刺激個人消費和企業投資，拉動相關產業，間接增加社會需求。由於帶來的總需求擴張往往數倍於財政支出本身的擴張，這就是經濟學通常所說的財政支出乘數效應。這次增發1000億元國債除了可以增加直接投資、刺激國內需求外，還能通過補充和增加建設項目資本金，為銀行擴大貸款創造條件。初步測算，國債資金的使用大致可以使銀行配套增加貸款1000億元。這樣，總數約2000億元的建設投入所形成的最終需求，據測算可以拉動GDP增長2個多百分點，今年按發揮一半效果推算，必將有助於實現經濟增長8%的目標。更為重要的是，通過落實這一政策措施，促進實現全年經濟增長目標，不僅能夠增強全國人民克服經濟困難和外國投資者對我國經濟發展前景的信心，而且對穩定香港地區乃至亞洲經濟將起到重要作用。同時，還是改善基礎設施，調整生產力佈局，優化產業結構的重要舉措；是幫助國有企業擺脫困境，推動國有企業改革和其他各項改革順利進行的基本保障，是不斷提高城鄉人民生活水平，解決城鎮新增勞動力和國有企業下崗職工再就業的重要出路。
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對增發1000億元國債後，中央財政的赤字和債務狀況和中央財政能夠承受能力，樓繼偉表示:
現在中央財政雖然比較困難，但當年財政赤字和債務餘額佔國內生產總值的比重還是比較低，按國際口徑比較，1997年財政赤字佔國內生產總值的比重為1.5%，1998年出預算確定的赤字加上計劃增發的1000億元國債在當年反映的赤字，比重大約為2.2%，低於國際公認3%的警戒線。1997年中央政府債務餘額佔國內生產總值的比重為8.1%，加上今年年初預算確定的國債和這次計劃發行的1000億元國債，預計今年的債務餘額佔國內生產總值的比重約為10.3%，也低於大多數國家的同一比重。我國增發國債仍存在較大空間。從長遠看，隨著經濟的發展、改革的深入，國家財政會逐步強大起來，還本付息的能力也會不斷增強，只要運籌得當，不會出現政府債務危機和償債高峰。
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對於增發國債是否將拿出一部分資金增加科教投入和社會保障支出等當年國家財政力保的重點，以及為何轉借500億元給地方政府使用等問題，樓繼偉解答為:
採取增發國債加快基礎設施建設的措施後,中央和地方預算中用於非經營性支出將會有較大幅度的增長。為了進一步加大保持社會穩定和支持實施科教興國戰略的力度，調整和優化財政支出結構，決定從年初財政預算中原安排用於基礎設施建設的180億元資金調整為經常性項目支出，用於增加科教投入和國有企業下崗職工基本生活費保障、離退休人員養老金的按時足額髮放和搶險救災支出。目前地方財政需要保證的重點支出項目較多，資金安排比較緊張，難以調劑出更多的資金加大公共投資力度。在這次擬投資建設的基礎設施項目中，有很多項目是屬於地方性的，根據公共財政的受益原則，地方性基礎設施應由地方政府負責。但《預算法》明確規定地方政府無權舉債，地方財政預算也不能打赤字。因此，國務院決定，在這次增發的1001〕億元國債中，拿出500億元轉借給地方政府使用。
積極財政政策推進包括向四大國有商業銀行發行2700億特別國債；提高部分出口產品的退稅率。1000億建設國債中，拿出500億給地方政府使用，因《預算法》規定地方政府無權舉債；要求稅務系統確保工商稅收比上年增收1000億元以支持積極財政政策的需要；向四大國有商業銀行發行期限為30年的特別國債2700億，實際上是將銀行對存款人的債務轉為財政對銀行（間接對存款人）的債務，財政又把這筆資金如數打入4家銀行的資本金帳戶，以充足銀行資本金，達到“巴賽爾協議”規定的8%要求；調整稅費政策，使出口商品的綜合退稅率達到了15%以上，1999年退稅總計622億元，1998年清理政府收費370多億元；調整支出方向，主要是增加社會保障、救災（98年洪水）和科教等重點領域的支出；調整收入分配，刺激消費的增長。在2000年和2001年，政府繼續實施了積極的財政政策。到2001年，共安排國債項目8600項，國債資金的投入有效帶動其他配套資金的投入，使國債項目投資總規模達到近3萬億元。這樣的投資力度取得了不錯的效果。
首要的成果是基礎設施得以加強，三年間，用於基礎設施的資金達15100億元，開工基礎設施項目6000多個。大規模的基礎設施建設緩解了中國長期以來經濟發展的瓶頸制約，為國民經濟中長期發展奠定了基礎。其次，投資、消費和出口這三大需求被成功啟動，經濟恢復了高速增長。第三，做到了短期需求管理與長期供給管理的有機結合，在加強基礎設施建設的同時支持了一些符合產業結構發展方向的重點行業、重點企業的技術改造，推動經濟結構調整和產業結構升級。第四，加快了我國市場化進程，主要體現在國有企業改革上，到2000年底，國家確定了620家大型國有企業中514家進行了公司化改制，國家重點監測的十四個行業中的國有企業有十二個行業實現扭虧為盈。第五，積極財政政策的成功實施豐富了我國的宏觀調控經驗，具有了在市場經濟條件下治理通貨緊縮的嘗試。此外，還初步形成了社會保障體系的框架。
1998年的積極財政政策是意義非凡的，因為在此之前財政政策是依附於計劃、包含於計劃的，財政政策總體來說是被動的，著眼於宏觀調控且具有相對獨立意義的財政政策概念還沒有被廣泛的認知和提出。此次積極財政政策在舉措上考慮了市場發育的進程，摒棄了傳統的計劃調控做法，依靠市場機制，通過間接調控拉動內需，運用了包括財政、貨幣、稅收、物價、收入分配等在內的一攬子政策工具，標誌著我國宏觀經濟調控模式已經發生了根本性的轉變，也表了市場經濟下間接宏觀調控體系已經基本建立。此外，98年和08年的積極財政政策都提出產業結構（或經濟結構）不合理、創新能力不足的問題，而且都把它們作為重點調控的領域。那麼為什麼兩輪調控過後的今天，我國的產業結構還是不合理，創新能力還是不足呢？這似乎是今天我們所面臨的困境的根源所在，因為中國的經濟不能再繼續依靠擴大生產要素投入規模來獲得增長，唯一的出路就是產業結構升級和不斷的創新。
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