导读|所贵乎史者,述往以为来者师也
为了应对通缩和产能过剩，1998年中央政府推出了积极财政政策，其时也是危机四伏，多有周折；虽说不是生死存亡，但比今日之囧急也是过之而无不及。1998年开始的积极财政政策是在1997年亚洲金融危机爆发的背景下被提出的，彼时朱镕基总理提出人民币不贬值、1998年确保经济增长8%的目标。同时，我国也面临着严峻的经济形势：经济增速放缓，外贸受到冲击，国内物价持续走低，消费需求增长趋缓，投资需求增长乏力，金融领域风险加大，国有企业效益不高，经济结构不合理（包括供给结构不能适应市场需求变化，产业结构、城乡结构、区域结构不合理）。总之就是改革和发展中长期积存的一些深层次矛盾，在国际国内经济环境急剧变化的情况下更加突出的显现出来。
来源：金融炼金术
作者：李栋
作为1998年积极财政政策重要亲历人，时任财政部长的项怀诚分别通过撰文和接受采访回忆了整个积极财政政策的来龙去脉。项怀诚部长回忆说：“我1998年从税务局回到财政部，在财政部担任党组书记和财政部部长，当时经济形势比较特殊：一是亚洲经融危机，朱镕基总理提出人民币不贬值；二是长江流域出现洪灾，百年罕见；三是当时中国处于经济紧缩状态，商品不好卖，出口商品退回和转内销，企业生产出的产品难卖，企业不愿意贷款。经济下滑，财政收入受影响。于是当时提出扩张性财政政策。”这就是当时推出积极财政政策的宏观背景。
政策推出的过程和细节，项怀诚部长在之后接受媒体采访的过程中谈了更详细：“1998年最大问题是生产过剩，在社会上的表现是大量商品降价处理。经常有商店贴出跳楼价。这样一种商品供大于求、消费不足的状况，要想通过货币政策来拉动经济，事实上是很难的。为什么呢？因为现在出口不畅，商品生产后销售不出去，价格下降，企业经营没有利润，投资者就不会增加投资，不会去银行贷款扩大生产。在这种情况下，货币政策会一时失灵，通过货币政策撬动经济难以实现，财政政策见效快，能够起到拉动经济的作用。办法是发行国债。而当时的背景是，1997年中央开了十五大，十五大文件规定的实施适度紧缩的财政政策，因此，实施适度扩张的财政政策就需要一个大的转变，从我们一个部门的领导来说是无权自己决定的。当年刘仲藜同志与我接班时，财政赤字已由580亿元减到480亿元，希望我在五年内尽可能消化这些赤字，紧缩的财政政策就是要求这样一个目标。但是发行国债不是增加赤字吗?和中央十五大的精神是背道而驰的。因此，启动财致政策的想法只能向中央建议，而无权自己决定。当时，我知道，除了财政部以外，先知先觉的还有别的部门，如计委，他们也在研究，也觉得应该启动财政政策，只不过使用的词不一样，他们用的词是加大投资、增加投资力度、发债、搞建设，想法、思路是一样的。除了我们内部报告提出这样一种建议之外，当时我也在人民日报写了一篇文章。”
当时，刚刚“如履薄冰”地站到财长任上的项怀诚，所面对的国际和国内形势极为险恶。那段时间是一向乐天派的他一生中唯一一次要靠药物来维持睡眠。1998年，金融风暴对整个亚洲的影响仍在继续，在它的影响下，全球经济明显放缓，我国国内第一季度工业生产增长率下降，物价水平继续走低，职工下岗人数有所增加，内需严重不足。1998年我国的出口增长为0.6%，几乎为零，而1997年的这一数据为21%。当时的经济形势一如项怀诚所说，“就好像开汽车，脚在油门上使劲踩，就是上不去。”可是屋漏偏逢连阴雨，在此国内经济举步维艰之时，我国又爆发了百年不遇的华南、华中大水灾。为了巩固这二十年的改革开放成果，党中央国务院及时确定了扩大内需的方针，由适度紧缩的财政政策和货币政策，转为积极的财政政策和稳健的货币政策。而此时的财政部部长，无疑处于波峰浪谷的最前沿，但历史既然选择了他，他只能义无反顾，迎难而上。
由泰国引发的金融风暴使中国受到越来越大的影响，特别是出口、利用外资面临巨大压力；国内改革进程中遇到的深层次矛盾也更加突出的表现出来。中国经济出现低迷，经济增长减慢，物价持续走低，内需严重不足。在此国内经济举步维艰之时，长江、松花江流域又爆发了百年不遇的大水灾……然而形势突变，且如此严峻，财政政策究竟应该怎么走？
项怀诚部长撰文说：“1998年2月，针对亚洲金融危机蔓延之势，江泽民主席提出，我们必须做到心中有数，沉着应付、未雨绸缪，做好事态进一步发展的准备，以防措手不及。1998年3月，在九届全国人大第一次会议记者招待会上，朱镕基总理提出了确保1998年经济增长8%的目标，并指出“实现这些目标的主要手段是提高国内的需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建设，加强高新技术产业的建设，加强现有企业的技术改造”。之后，中国政府召开会议，决定适时调整宏观经济政策的目标和方向，及时提出了采取更加有力的财政政策，扩大内需，刺激经济增长。时任财政部的干部，现任国家税务总局局长肖捷、财政部副部长张少春等人提出这一建议，现在的情况下，货币政策已经很难发挥作用。应该适度发行国债，启动财政政策。在经济学上，这个财政政策又叫扩张的或者相对扩张的财政政策。1998年发行1000亿元国债，就是在这样的背景下做出的。不是说我们有什么雄才大略。是无可奈何，是没有别的办法，是被逼出来的。1998年4月21日，《经济日报》发表评论员文章《扩大内需，确保增长》。从美国飞往北京的航班上，我一字一句修改着一篇题为《财政宏观调控与启动经济增长》的文章，并在1998年6月16日的《人民日报》上署名发表，提出转变适度从紧的财政政策，并认为我国现阶段不宜采取通过减税刺激经济的方法，而应适时适度地扩大财政举债规模和财政支出，增加投资，刺激消费，扩大出口，通过改革克服制约有效需求的体制和政策因素，促进国民经济增长。 1998年7月，中国政府转发了国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。1998年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元国债，同时，配套增加1000元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。至此，中国积极的财政政策正式启动。其实，当时我们只是提出适度发债，没有说具体金额。要说我肚子里的想法，发行500亿元就已经很有魄力啦。”
时任财政部副部长的楼继伟曾经主动向中央建议实施积极财政政策。楼继伟接受采访时说：“1998年我给国务院领导写过两次信，都是关于建议实行积极财政政策的。第一次，领导没有批意见，只是转给有关部门同志看。第二次也没自批意见，但是，6月23日开会就这么决策了。之后我找到老项说，我刚来，我看到情况需要就自已写了。老项说，我知道。”
积极财政政策的主要措施有三项:一是增发1000亿元长期建设国债；二是向四大原国有独资商业银行发行2700亿特别国债；三是提高部分商品的出口退税率。积极财政政策的实施，以1998年全国人民代表友会第四次常务委员全通过的财政预算调整方案为标志。预算调整方案的主要内容是增发1000亿元长期国债，加强基础设施建设。国家财政向国有商业银行发行1000亿元国债用于基础设施建设。还款期限为十年，每年利率5.5%。 至于为什么确定发行1000亿元规模的长期建设国债，项怀诚部长在接受采访时说：“1998年开始实行积极财政政策， 1000亿国债当时占GDP比重大概是1.3%，占财政收入的比重大概是7%到8%。国债不能发的太多，因为存在着财政有多少的承受能力、做多少项目、有多少需求等方面的平衡问题，应该有一个合理的数量界限。除此之外，还应该有一个合理投向问题、合理的时间和合理结构问题。
关于发行多大规模的国债，党中央和国务院也一直在研究。到了1998年六七月份的时候，国务院已经做出决定：发行1000元国债。当时我们讨论也要发国债，但没想到那么大。后来我就跟朱镕基同志说，如果发行1000亿元国债，今年的预算赤字达到1480亿元，恐怕存在人大能否通过，社会舆论反响的问题，不好处理。当时朱镕基说，人大的问题与李鹏同志沟通一下，应该没有问题。事实上，后来我知道这件事情变通了一下，就是中央发500亿元，代地方发500元，转贷给地方，因为地方政府不能发债，但全部由中央政府发债，赤字太大，所以那年的财政赤字实际上是980亿元（500亿元+480亿元）。于是，六七月份时就紧锣密鼓地确定项目。到时那届政府非常明确的规定，国债搞的项目必须是当时比较缺、比较薄弱的基础设施。但是，紧接着8、9月份出现长江水灾。于是一部分钱用于救灾，搞水利设施。因此，当时，积极财政政策发国债做的项目主要是高速公路、铁路、机场、粮库、村电网、水利设施。这些基础设施做下来后，对后续的经济发展是受益很多的。”
根据任瑛副巡视员的回忆，当时发行的1000元长期建设国债，成立了基础设施领导小组，地点设在国家计委。“1998年6月初的一个周朱，一个电话打到我家，要我星期一上午入点半到张家港饭店参加国家计委的会议。会上国家计委张国宝副主任传达了中央有关应对东南亚金融危机，扩大内需，发行建设国债，用于基础设施建设的精神。并宣布从今天起就成立国家基础设施建设领导小组。在座的国务院有关部门派领导作为领导小组成员，领导小组下按行业归口设立7个分组，小组成员由各部门对口联络员组成。7个小组分别是:农林水利、交通通信建设、城市环保和城市基础设施建设、中央直属储备粮仓、农村电网建设与改造、技术进步与产业升级、教育设施建设、经济适用住宅。我和财政部基建司的另一位同志被分配到由国家计委投资司牵头的城市环保和城市基础设施小组，重点是大中城市污水和垃圾处理、城市自来水、供水、供暖、供气、城市道路和绿化等领域。部里农业司、经贸司、基建司、文教司等司局分别派联络员参加对口小组。开完会后，我向基建司丁先觉司长汇报后，写报告向部领导做了汇报。部领导又指示基建司继续了解有关小组的情况。于是我又去国家计委了解其他小组的情况。这样无形中我成了财政部与国家计委之间的联络人，不停的去国家计委了解情况，回来汇报写报告。农林水利项目小组主要包括：河流干堤加固、病险水库和特困人畜饮水。长江，黄河，松花江，嫩江的大江大河堤防加固6600公里。400多座水库除险加固。解决农村2400万的特困人和牲畜饮水困难。交通小组主要负责：铁路，公路，电信和重点机场建设；公路的“五纵七横”、京九铁路复线；电信的数字通信和移动通讯。农村电网建设与改造小组，负责全国农村电网建设，为了实现全国的农村、城市电力同网同价，缩小城市、农村的电价差，以城市补贴农村。比如到时候北京电价0.3至0.4元，而在，农村电价0.8至1元多，东部沿海地区差价更大。这样通过农村电力投资建设改造，安排国债专项资金600多亿元，涉及1895个农村县(市、区)。农村每千瓦时电价大都下降0.1-0. 3元，每年可为农村减少电费300多亿元。还有一个是技不进步与产业升级小组，主要是技术改造项目1200多个。重要装备国产化、城市轨道交通设备、环保设备、大型船舶国产化项目。起到降低投资成本，顶替进口的作用。中央直属储备粮库小组负责建粮库，因为当时粮食丰收，决定建设250亿公斤仓容国家储备粮库。教育设施建设小组，负责改善以教学条件为主要内容的高校扩招项目(当时还未提出高校扩招，后来才提出)、支持中西部地区改善职业技术学校条件和中小学设施改造项目。当时还有一个小组，负责房地产住宅，进行成片开发，类似于现在的经济适用房，把房地产业拉进基础设施领导小组范围。但是这些项目不拿国债的钱，而是通过市场解决。”
面对严峻挑战儿，为了增加政府投资和扩大内需，党中央、国务院要求全国税务系统确保工商税收比上年增收1000亿元，以支持实施积极的财政政策的需要。为了确保增收1000亿元日标的顺利实施，国务院总理朱镕基、副总理李岚清在不到两个月的时间里，直接听取税收工作汇报，并对税收工作作出重要批示达10多次。总理语重心长的说，希望与百万税务大军，全力支持税务工作。据一些亲历者回忆，有1998年朱镕基总理定下指标，要求1998年全年税收增长必须超过1000亿元。谁让国家税务总局局长的金人庆在接到任务后进行了多方调研，感觉形势严峻，当年夏天亲自给朱镕基总理写信建议税收增长目标应是“保800亿争1000亿”为稳妥。朱镕基总理最初同意了这个建议，但是到年底，他又指示下来一定要增收1000亿元。金人庆局长马上又进行了新一轮部署，并且走访了不少地方，力保税收增收任务的完成。据时任辽宁省副省长的刘克崮回忆，1998年12月初，金人庆局长还专门到辽宁调研。12月底之前还特意给刘副省长打电话，要求辽宁省在完成预定指标的基础上再确保多收2~3亿元税收。通过多方经济努力，1998年顺利地完成了党中央、国务院确定的税收任务。根据1999年1月5日人民日报网络版刊登的头版头条消息:据国家税务总局元旦快报统计，1998年全国工商税收完成8551.74亿元，比上年增长13.3%，增收1003. 36亿元。其中，国内增值税和消费税（“两税”）完成4553.34亿元，比上年增长12.5%，增收506.08亿元，完成预算4553.34亿元，你上年增长12.5%，增收506.08亿元。完成预算4455亿元的102.2%，超收98.34亿元。党中央、国务院交给税务系统工商税收增收1000亿元的目标胜利实现。
时任财政部副部长的楼继伟在1998年就增发国债用于加快基础设施建设问题回答了人民日报记者的提问。
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对增发1000亿元国债的使用原则和重点，楼继伟表示：
国务院对增发国债所筹集的1000亿元资金的使用作了认真研究，确定了以下使用原则：一是只能选择基础设施建设项目，绝不能搞一般性工业项目。二是资金要优先用于加快在建项目以及已做好可行性研究和前期准备工作的项目。三是既要考虑迅速拉动经济增长，又要切实防止一哄而起，搞盲目重复建设，片面追求建设速度。四是新上项目要严格按程序报批，由中央统筹定向安排。中央财政安排的新上项目要向中西部地区倾斜。五是所有项目都要精心组织施工，保证工程质量。项目安排的重点是：（1）增加农田水利和生态环境建设投资。结合防汛抗洪，抓好大江大河干流堤防的除险加固，中小河流治理，水毁工程修复，以及长江、黄河中上游天然林资源保护。铁路主要安排京九南段复线建设等；公路按照“五纵七横”的规划，重点加快“三纵两横两个重要路段”建设进度（三纵指同江至三亚、北京至珠海、重庆至湛江，两横指连云港至霍尔果斯、上海至成都，两个重要路段指北京至沈阳、北京至上海）；电信建设主要发展数字通信和移动通信网络。（3）扩大城市环保和城市基础设施建设规模。重点用于大中城市污水和垃圾处理、供水、供暖、供气城市道路和绿化等。（4）建设250亿千克仓容的国家储备粮库，主要由地方政府按统一标准包干建设，地方无偿提供建设用地，免除相关税费，并由国家储备粮食局选派工程监理，保证工程质量。（5）实施农村电网改造和建设工程，同时抓紧进行城市电网改造。（6）扩大经济适用住宅建设规模。
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对增发的国债专项用于基础设施性投资的间题，楼继伟表示：
当前我国基础设施整体水平依然不高，特别是农田水利、铁路交通、邮电通信、城市基础设施、城乡电网建设与改造、长江黄河中上游水土保持和植树造林等建设与国民经济发展和人民生活水平提高的要求还很不适应，急需增加投入。加大基础设施建设力度，既能有效刺激国内需求，迅速带动经济发展，又能避免重复建设，有利于调整、改善投资和经济结构，实现经济的长期稳定增长。
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对此次国债为何只对国有商业银行发行的问题，楼继伟解释为:
目前中央银行基础货币洪应偏少，居民储蓄增加较多，商业银行资金存差较大，物价总水平继续下降，是向商业银行发行长期国债的有利时机。今年1-7月国家银行货币回笼比去年增加669.3亿元，外汇占款没有新的增加，按照国民经济计划应当供应的基础货币发行不足，因此当前增发国债不会导致货币超计划发行，引发通货膨胀，到7月末，居民储蓄存款余额已达50749. 8亿元，比上年同期增加7437. 3亿元，比年初增加4469. 8亿元。商业银行由于约束机制增强，对供过于求的工业项目贷款更加谨慎，因而存贷款差额较大，增加了银行运营成本。面向商业银行增发国债，有利于改善银行的经营状况，化解金融风险。在物价总水平继续走低、银行利率五次下调的情况下，增发国债的成本也是比较底的。
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对增发国债对实现1998年经济增长8%的目标的意义，楼继伟表示:
增发国债用于基础设施建设投资，不仅能够直接增加社会需求，而且还能够刺激个人消费和企业投资，拉动相关产业，间接增加社会需求。由于带来的总需求扩张往往数倍于财政支出本身的扩张，这就是经济学通常所说的财政支出乘数效应。这次增发1000亿元国债除了可以增加直接投资、刺激国内需求外，还能通过补充和增加建设项目资本金，为银行扩大贷款创造条件。初步测算，国债资金的使用大致可以使银行配套增加贷款1000亿元。这样，总数约2000亿元的建设投入所形成的最终需求，据测算可以拉动GDP增长2个多百分点，今年按发挥一半效果推算，必将有助于实现经济增长8%的目标。更为重要的是，通过落实这一政策措施，促进实现全年经济增长目标，不仅能够增强全国人民克服经济困难和外国投资者对我国经济发展前景的信心，而且对稳定香港地区乃至亚洲经济将起到重要作用。同时，还是改善基础设施，调整生产力布局，优化产业结构的重要举措；是帮助国有企业摆脱困境，推动国有企业改革和其他各项改革顺利进行的基本保障，是不断提高城乡人民生活水平，解决城镇新增劳动力和国有企业下岗职工再就业的重要出路。
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对增发1000亿元国债后，中央财政的赤字和债务状况和中央财政能够承受能力，楼继伟表示:
现在中央财政虽然比较困难，但当年财政赤字和债务余额占国内生产总值的比重还是比较低，按国际口径比较，1997年财政赤字占国内生产总值的比重为1.5%，1998年出预算确定的赤字加上计划增发的1000亿元国债在当年反映的赤字，比重大约为2.2%，低于国际公认3%的警戒线。1997年中央政府债务余额占国内生产总值的比重为8.1%，加上今年年初预算确定的国债和这次计划发行的1000亿元国债，预计今年的债务余额占国内生产总值的比重约为10.3%，也低于大多数国家的同一比重。我国增发国债仍存在较大空间。从长远看，随着经济的发展、改革的深入，国家财政会逐步强大起来，还本付息的能力也会不断增强，只要运筹得当，不会出现政府债务危机和偿债高峰。
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对于增发国债是否将拿出一部分资金增加科教投入和社会保障支出等当年国家财政力保的重点，以及为何转借500亿元给地方政府使用等问题，楼继伟解答为:
采取增发国债加快基础设施建设的措施后,中央和地方预算中用于非经营性支出将会有较大幅度的增长。为了进一步加大保持社会稳定和支持实施科教兴国战略的力度，调整和优化财政支出结构，决定从年初财政预算中原安排用于基础设施建设的180亿元资金调整为经常性项目支出，用于增加科教投入和国有企业下岗职工基本生活费保障、离退休人员养老金的按时足额发放和抢险救灾支出。目前地方财政需要保证的重点支出项目较多，资金安排比较紧张，难以调剂出更多的资金加大公共投资力度。在这次拟投资建设的基础设施项目中，有很多项目是属于地方性的，根据公共财政的受益原则，地方性基础设施应由地方政府负责。但《预算法》明确规定地方政府无权举债，地方财政预算也不能打赤字。因此，国务院决定，在这次增发的1001〕亿元国债中，拿出500亿元转借给地方政府使用。
积极财政政策推进包括向四大国有商业银行发行2700亿特别国债；提高部分出口产品的退税率。1000亿建设国债中，拿出500亿给地方政府使用，因《预算法》规定地方政府无权举债；要求税务系统确保工商税收比上年增收1000亿元以支持积极财政政策的需要；向四大国有商业银行发行期限为30年的特别国债2700亿，实际上是将银行对存款人的债务转为财政对银行（间接对存款人）的债务，财政又把这笔资金如数打入4家银行的资本金帐户，以充足银行资本金，达到“巴赛尔协议”规定的8%要求；调整税费政策，使出口商品的综合退税率达到了15%以上，1999年退税总计622亿元，1998年清理政府收费370多亿元；调整支出方向，主要是增加社会保障、救灾（98年洪水）和科教等重点领域的支出；调整收入分配，刺激消费的增长。在2000年和2001年，政府继续实施了积极的财政政策。到2001年，共安排国债项目8600项，国债资金的投入有效带动其他配套资金的投入，使国债项目投资总规模达到近3万亿元。这样的投资力度取得了不错的效果。
首要的成果是基础设施得以加强，三年间，用于基础设施的资金达15100亿元，开工基础设施项目6000多个。大规模的基础设施建设缓解了中国长期以来经济发展的瓶颈制约，为国民经济中长期发展奠定了基础。其次，投资、消费和出口这三大需求被成功启动，经济恢复了高速增长。第三，做到了短期需求管理与长期供给管理的有机结合，在加强基础设施建设的同时支持了一些符合产业结构发展方向的重点行业、重点企业的技术改造，推动经济结构调整和产业结构升级。第四，加快了我国市场化进程，主要体现在国有企业改革上，到2000年底，国家确定了620家大型国有企业中514家进行了公司化改制，国家重点监测的十四个行业中的国有企业有十二个行业实现扭亏为盈。第五，积极财政政策的成功实施丰富了我国的宏观调控经验，具有了在市场经济条件下治理通货紧缩的尝试。此外，还初步形成了社会保障体系的框架。
1998年的积极财政政策是意义非凡的，因为在此之前财政政策是依附于计划、包含于计划的，财政政策总体来说是被动的，着眼于宏观调控且具有相对独立意义的财政政策概念还没有被广泛的认知和提出。此次积极财政政策在举措上考虑了市场发育的进程，摒弃了传统的计划调控做法，依靠市场机制，通过间接调控拉动内需，运用了包括财政、货币、税收、物价、收入分配等在内的一揽子政策工具，标志着我国宏观经济调控模式已经发生了根本性的转变，也表了市场经济下间接宏观调控体系已经基本建立。此外，98年和08年的积极财政政策都提出产业结构（或经济结构）不合理、创新能力不足的问题，而且都把它们作为重点调控的领域。那么为什么两轮调控过后的今天，我国的产业结构还是不合理，创新能力还是不足呢？这似乎是今天我们所面临的困境的根源所在，因为中国的经济不能再继续依靠扩大生产要素投入规模来获得增长，唯一的出路就是产业结构升级和不断的创新。
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