摘 要：中國的王朝國家時代在生產力發展水平和政治體制上與現今有著巨大差別,但古代胥吏與現代村官的共同主體特徵使他們的貪腐行為在表現、動因以及影響上呈現出諸多相似之處。從歷史比較的角度研究古今小官貪腐行為,可以發現,來自行政體制的縱向監管和村級自治體的橫向監管的缺失,是村官貪腐的重要條件。現代小官貪腐防治應從加強黨的領導、提升小官獲得感和責任意識、落實監督制度和保障基層民主上發力,構建基層小官“不想腐、不能腐、不敢腐”的長效機制,形成基層風清氣正的良治局面。
現代村官與古代胥吏的貪腐行為具有一定的相似性,因此,對古代胥吏與現代村官的貪腐行為做一番比較,有助於更好地分析“小官貪腐”的行為邏輯。
本文中所提的古今小官都不屬於國家正式工作人員,但都同樣遊走於國家與社會之間,具備雙重代理身份。古代小官是指王朝國家時代,從中 央到地方各級行政官署中的具體辦事人員,也稱“胥吏”,分為經管文案的吏與從事雜役的胥。古代社會以村落為基本形態,故本文以現代村官作為古代胥吏的比較對象。現代村官是指我國鄉鎮政府以下,村莊自治組織體委員會和黨支部委員會的成員,他們在村裡擔任特定職位,代表群眾管理一定的公共事務,並享受相應的待遇補貼。古今小官共同的主體特徵提供了可進行歷史比較分析的視角,對目前探尋基層廉政建設的合適路徑有參考意義。
一、古代小官貪腐現象及其整治措施
所謂有官必有吏,官吏殊途。一般來說,古代官員指各級政府部門中指揮下級完成各種具體事務,有品級俸祿、有管理權與決策權,受編於行政體制內的人員;吏即上文界定的胥吏。我國古代的胥吏制度可追溯至戰國,成熟發展於隋唐。明清以來,胥吏名額日益擴充,其手中所掌握的公共權力與地方資源也隨著更多行政事務的指派而日益增加。原本作為苦差的勞役成了很多底層群眾垂涎的美差,越來越多的人想通過這一職務謀取私利。於是,胥吏政治逐漸演變為胥吏專政。清末,胥吏權力極大膨脹,甚至出現了“我朝與胥吏共天下”[1]的局面。
古代交通落後,信息閉塞,依靠少量官員難以有效管理縣域地方。設置吏制,一方面可以分散官員權力,鞏固王朝統治;另一方面還可以彌補書生官員的缺陷。受選官制度影響,許多官員空有理論素養,缺乏處理實務的能力,又因多異地任職,任職期限短,對地方情況知之甚少,因此在處理案件時不得不依靠“行內人士”,這就為胥吏的貪腐提供了廣闊的空間。
胥吏貪腐的具體表現有:(1)壟斷釋法權,操縱司法。利用自身精通法律知識與實務的優勢,胥吏在司法部門改動相關資料、對法律及其所附條例隨意解釋,由此形成操縱司法的局面,導致“天下有吏之法,無朝廷之法”[2]。(2)濫收賦稅,盤剝百姓。胥吏將本屬於自己的賦稅轉移到民眾身上,減輕自己的負擔;或者將原本“已獲朝廷蠲免的錢糧,幾年後又催徵於民”[3],從而謀取私利。(3)經管文書,舞弊官場。掌管文書方面工作的胥吏有權接觸到官員評級與調動的資料,官員們若想升遷,便需要賄賂胥吏,使其在文書上或上級前多說好話,以謀得所需官職。
歷朝統治者深知胥吏之害,也曾多角度、多主體、多途徑加以監管和懲治,但都無法將其勢力連根拔起。從體制外監督來看,輿論監督最早可追溯至堯舜時期,但隨著帝制的強化,它逐步演變為國家監察體制內的重要一環。在“普天之下,莫非王土”的王朝國家時代,一切皆被劃入國家行政體系之內,並無體制外監督這一說。從體制內監督來看,可分為內部監督和外部監督。內部監督包括胥吏的任免與工作細則,如歷朝統治者從任期制、管理辦法與工作細則上對其加以監管,以及在胥吏中布控監察等。外部監督則包括法律監督、行政監督、幕僚監督與監察監督。
古代內外聯合的監管體制在一定時間和程度上遏阻了胥吏團體的貪腐行為,但無法從根本上消除胥吏之害,究其原因不外有二:一是即使統治者在法律上頒行了詳盡且細緻的法律,制定了周密的行政管理制度與監察辦法,但無法得到有效的落實,終成一紙空文,甚至成為胥吏徇私舞弊之工具。二是作為監督主體的法官、上級官員和監察官員,其對胥吏貪腐的防治始終是在體制內開展的,形成以皇帝為頂端的自上而下的監察鏈。但胥吏並非隸屬於體制,而是非官非民,遊走於國家與社會之間。一旦監管環節稍有紕漏,胥吏便可逃脫懲處。除去縱向監管,社會自治體發揮的作用猶如蚍蜉之力,終究還得企盼君主或體制內的官員。在身份和官銜等級森嚴的制度之下,平民百姓尚且無力自保,根本無暇監管胥吏群體的濫權貪腐,亦或心有餘而力不足。任朝代如何更迭,只要王朝集權體制存在,便始終存在胥吏的尋租空間,他們受到的監管也始終欠缺。
二、現代小官貪腐現象及其整治措施
在我國,基層村官具有雙重代理身份,他們既是村集體事務的管理者,又是輔助政府從事部分行政事務的人員,在國家與社會間掌管一定的公共權力與資源。新世紀以來,村官們抓住了國家對農村政策傾斜的時機,利用自己手中管理自治體公共事務的權力,侵佔國家下發的用於補助民生與開展農村建設的各項資金,嚴重侵害了國家和村民的利益。由於我國地域廣闊,村落眾多,各村經濟發展情況與自治體的民主力量都存在差異,一般來說,基層民主發展遲緩的村莊,大多是貪腐的利好土壤。資源豐富、經濟基礎好或受國家政策大力扶持的地區,基層小官可通過貪腐所得的利益就越大,村官從中撈取收入的情況就會越嚴重。
目前,我國基層貪腐呈現出易發多發,量大面廣,以經濟腐敗最為突出的特徵。近年隨著脫貧攻堅戰的全面打響,精準扶貧領域成為小官貪腐的高發地。國家劃撥給農村大量的扶貧資金,制定優厚的惠農政策,農村基層人員得以利用手中的權力、管理的漏洞,以各種方式截留挪用、優親厚友。其採取的手段主要有:(1)虛報套取、截留侵吞國家下放的涉農項目資金。(2)收入不報賬或虛報賬、偽造收據。(3)侵吞農村土地資源與集體資產。一是謀取土地差價、侵佔土地出賣與轉讓資金,二是壟斷集體經濟、集體資產的租金、生態補償資金以及集體公共財產等。[4](4)在開展鄉鎮建設工程或辦理村莊事務時,向他人索要紅包或回扣。
在對基層小官貪腐的整治方面,由於監督制度不健全、基層自治弱化,我國基層權力的內外部監督都不盡完善,未能實現有效運作。
從自治體內部監督來看,包括村民組織的監督與村民的監督。一方面,由於監督工作缺乏物質激勵與實際約束,且村務公開程序不規範、內容不透明,村民監督委員會、村廉勤委員會往往處於“缺位”和“弱勢”地位,實際上形同虛設。而村支書與村主任常沆瀣一氣,團伙作案,有的村兩委還由一人兼任,故村民組織的同級監督也難以展開。另一方面,基層群眾更是無意監督、無法監督,也無力監督。由於缺乏自我民主管理意識,村民普遍對於村莊集體事務表現出冷漠的態度與較低的參與度。很多村級公共事務公開力度不足,村民在缺乏知情權與參與權的情況下也無法對村幹部進行監督。一旦發現村幹部貪腐,許多村民也因為缺乏維權意識與能力,出於對村幹部打擊報復的擔憂,或抱有“多一事不如少一事”的心態放任腐敗行為的發展。加之部分村幹部採取各種阻止群眾上訪的行動,村民為自保也只期望單純由政府出面解決。
從自治體外部監督來看,主要包括上級政府的政務監管、監察委員會的監察、紀檢機關的黨內監督,以及法院、檢察院的法律監督。“在國家監督體系中,因職責不清,經常發生由於職責交叉造成的爭相管轄的積極衝突和職責空白造成的互相推諉的消極衝突的管轄爭議”[5],這種權力監督的失範也充分體現在基層村官的權力監管上。首先,村官的雙重代理身份使其在面臨司法部門裁決時存在較大的自由空間。其犯案時是在協助政府部門辦事還是管理村莊事務,有不同的裁判依據:前者依貪汙罪處理,後者則依職務犯罪處置。“不同身份的規則依據和權力來源不相同,這使得村官的腐敗行為具有了複雜性,相應的懲罰規定也有著差異性”[6]。懲罰成本的低廉讓村官產生一定的僥倖心理,從小貪演變為大貪。其次,鄉鎮政府與村委會是指導而非領導的法律關係,在實際工作中政府難以對村級事務開展全方位的監督和約束。一些官員甚至以此為由,放任、包庇村官,助長村官貪腐。最後,縣鄉黨委、監察委員會在查處村官情況時,又出於農村關係複雜、不能影響工作積極性等各種因素考慮,而採取息事寧人的態度解決,導致村官腐敗懲處不力。總之,各法規之間配合與銜接不足、監督體系中的職責交叉和監督人員的相互推諉,使得基層難以真正形成決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制。
從上看來,無論是村級自治體內部監督還是外部監督,對於基層小官的監督力量都相對薄弱,監督權力受到多重製約,監督過程也並不全面,更多是事後問責,缺乏事前預警、事中協調。村莊外部的監督主體“管得著”但“看不著”,內部主體則“看得著”但“管不著”。並且,由於信息嚴重不對稱,群眾要想了解村幹部違法亂紀的詳情也並不容易。“管得著”和“看得清”難以同時達到,對村幹部權力的監督則無法真正落實,小官貪腐由此滋生蔓延。
三、古今小官貪腐比較分析
從主體特徵來說,胥吏和村官都具有雙重代理身份,遊走在國家與社會之間,這使得他們的貪腐行為的表現、動因及影響呈現出相似之處。而受生產力發展水平與行政體制影響,他們貪腐的政治土壤又顯然有所差別,故其表現、影響亦有所不同。
(一)表現
1.相同點
巧弄權術,挾上欺下。底層胥吏多無俸祿,以權謀私是其謀生的主要門道——“吏之所得,非官司欺弊,則倍民膏脂。”[7]在執行具體行政決策的過程中,胥吏憑藉其對法律、司財、司政的壟斷,對上索賄架空、對下欺凌壓制,實現其貪贓舞弊的目的。同樣,村官利用手中權力對上欺瞞,挪用、併吞國家涉農資金;對下壓榨,向民眾索要好處費、侵佔集體資產等。
腐敗具有累積性與隱蔽性。明清之前,胥吏沒有任期限制,但上級官員每隔三五年就要更換主政的地方。明清之後,儘管朝廷要求胥吏不能在同一個地方連續多年工作,但許多人只是改名換姓,或者讓自己的家屬擔任之前的職務,絲毫不肯讓出公權。同樣,村官基本由當地村民擔任,累月經年,其關係網絡逐漸形成。任期一到,為了繼續謀利,貪官們便對選民實施賄賂,明碼標價地“購買”選票,以保住自己的職位。因而,任期制難以對其形成有效約束。隨著近年來國家加大反腐力度,村官出於躲避監管、逃避懲罰的考慮,作案手段愈加隱蔽,呈現多樣化的趨勢。如收受或索取“好處費”,是胥吏與村官貪腐的重要方式。一旦約束小官權力的制度、監察與輿論出現漏洞,職務任期與交流輪崗制度失去效力,腐敗就很容易在暗地裡蔓延開來。
團伙型腐敗。在王朝國家體制下,隨著官府管理的政務日漸繁複,各地方衙門胥吏的重要性也隨之提高,胥吏階層得以壯大,形成相對獨立的集團。除了勾串同僚,胥吏還會夥同鄉紳以及豪強惡霸搜刮民眾。其與上級官員相勾結的腐敗特徵最為突出:一是官吏合流,官與吏合夥貪贓舞弊;二是官袒護吏,在“失察吏胥有關於己之考成”的規定下,官員們為保住自身職位而替胥吏隱瞞罪行,更加助長了胥吏的猖獗。同樣,在對現代基層小官腐敗的查處中,我們也可以發現窩案串案頻發。現代小官或與宗族勢力、村匪村霸相勾結;或與同單位的村領導班子、財務人員,或是上級官員以及社會上的不良商人相串通,共同在國家資金或村民集體資產中分一杯羹。由於政府向農村輸送的各類資源必須經鄉鎮下放,村官與上級行政官員便在利益的驅動下組成貪腐共同體。不論是帝制時代還是現代,傳達國家指令任務的體制內的上級官員都與小官貪腐有著密切關係。小官貪腐,上級難辭其咎:他們要麼失職,沒有做好監管作用;要麼瀆職,勾結下級共同貪腐。
2.不同點
從貪腐的具體領域來看,胥吏只侷限在其所專職的部門,如文書、司財與司獄等領域。而村官在基層所管理的事務相對較為繁雜,涉及文化、建設、社會保障等多方面,範圍更廣。相較於胥吏,村官手上掌握的公共權力與集體資源更多,濫權的空間更大,貪腐的領域與波及面更廣,利益相關者之間的裙帶關係也更明顯。如騙取補助資金、私自變賣集體財產等,村官可以權謀利的領域更廣。
從權力來源看,村官權力來源於廣大人民,胥吏則無需代表人民的利益,亦無需承諾為人民服務、對人民負責。不同於在百姓當中具有一定威望與統領力的鄉紳族長,胥吏只對上負責,完成縣級官員分配的任務,對下則無義務擔負任何責任。即便是相對為民著想的鄉紳族長,亦不受自治體成員的約束,更不必說狐假虎威,欺上瞞下的胥吏群體了。他們甚至毫不忌憚自己對百姓財富的搜刮行為,不懼與民交惡,導致“吏胥視民為魚肉,民畏吏胥如虎狼”[8]。而在我國現代政治體制下,村兩委的任用與選拔分別通過兩種形式來開展:中國共產黨村支部委員會的幹部由黨員大會選舉產生,村民自治委員會的幹部由村民直接選舉產生。黨是領導一切的,中國共產黨在農村基層組織中發揮著核心領導作用。不論是黨委、政府還是廣大群眾都要求村幹部為人民服務、為村民服務。從這個角度看,當代解決基層小官貪腐問題更具有正當性與合法性意涵。
(二)動因
1.主觀因素:強烈的相對剝奪感
人皆有所欲,或為生存,或為感情,或為自我實現。人的心理預期與實際獲得的價值之間存在差異,對這種差距的感受被稱為相對剝奪感。相比體制內官員,小官的正規收入低,且向上晉升困難。他們出於經濟人的理性考慮,容易產生以權謀私的想法,伺機實施貪腐。胥吏是官場上的弱者,待遇微薄,甚至沒有俸祿,難以維持生計;官吏分途,龐大的胥吏群體被阻絕在國家體制之外,沒有升遷餘地。在社會上,胥吏也頗受世人唾棄,仕途無望的他們只能寄希望於追求財富。與眾人皆以胥吏賤不同,現代村官的社會地位比古代胥吏要高,晉升的渠道也完全沒有阻塞。但目前基層村官們仍面臨著激勵不足、職業發展難有突破的困境。古代胥吏和現代村官都非國家工作人員,他們得到的薪酬遠不足以與其能力和付出相匹配。薪酬低造成了村官內心的不平衡,當他們的利益與村民利益、集體利益與國家利益相沖突時,便容易以犧牲公共利益來滿足個人膨脹的慾望,以調適自己長期以來在工作中積極性受挫的不平衡心理。
上級官員作為領導者,他們的貪腐會對小官造成不良的示範作用,增強小官的相對剝奪感,同時也減輕了他們的道德約束與心理愧疚。小官以上級官員的貪腐且不受懲罰作為自我麻痺的理由,在所管理的事務中仿效他們的貪腐行為,或者結成團伙,直接參與上級官員的貪腐行為。
相比體制內的官員,胥吏與村官都沒有經過官方人才選拔考試,學識與修養尚顯不足。面對利誘時,官員們或許受制於法律懲罰,或受制於道德良知;小官既缺少權力的制約,內心的定力與修養又不足,更難抵抗利益的誘惑。近年隨著我國經濟快速增長,商品經濟原則滲透到人們日常生活的各個方面。傳統村規民約、價值倫理、共產主義理想對於小官的道德約束減弱,進而被金錢至上的價值觀所取代。道德約束的極大缺失,助長了小官貪腐之風盛行。
2.客觀誘因:“官治與民治的體制性衝突”
學者周慶智指出,“從帝制中國到現代中國,鄉村小官貪腐源自官治與民治之間的體制性與制度性衝突”[9]。古代胥吏與現代村官都具有特殊的雙重身份,他們介於國家與社會之間。正是這樣的雙重身份為其貪腐提供了重要的也是最基本的兩個條件,一是體制內外廣闊的尋租空間,二是對權力相對缺少監管的內外部環境——“國家體制監督管不上,社會制約規範不了”[10]。一方面,監管制度實際落實困難,助長小官腐敗。古代胥吏和現代村官均在體制外,不適用於制約國家行政工作人員的法律,對他們的追責缺少法理支撐;其他針對村官的法律操作性亦不強,即使有所審判,實際的處罰卻不重,無法起到“殺雞儆猴”的效果。另一方面,村民權利意識弱、文化水平較低,缺乏自主管理村集體、監管小官權力的能力,使得小官貪腐得以蔓延。古代帝制時期缺乏民主土壤,社會上豪強胥吏,惡霸鄉紳橫行;現代村民自治又異化為村基層組織人員自治。不論是事前、事中還是事後,對古今小官貪腐行為的防治與懲罰都尚顯缺乏。從“經濟人”角度看,當有利可圖,且預期腐敗成本低於收益,貪腐的經濟與社會懲罰又極小於預期收益甚至完全沒有時,理性的基層小官們便走上了貪腐的道路。
(三)影響
1.相同點
妨礙政策下傳與民意上達。古代民眾,尤其是身處社會底層的人們文化水平不高。胥吏在傳達上級的旨意時,或部分展示,或擅自修改,加以扭曲,使自己能獲取更大利益。現代村官同樣在向民眾傳遞上級政令時採取各種“加工”手段,獲取信息不對等帶來的利益。當古今小官發現民眾中有不滿之聲時,在其欲上達政府申訴之前便加以阻斷,以保自身利益。行政信息的錯誤傳達降低行政效率,阻礙行政管理制度的完善與改革。群眾上報訴求、問題與需要的渠道堵塞,使得他們的利益難以得到有效的尊重與保護,也不利於政府科學決策。
侵害國家與民眾利益,阻礙經濟生產。古代胥吏的腐敗在經濟上對黎民百姓造成經濟剝削壓迫,還增加了商人的經營成本與官員的經濟負擔。他們侵吞原應上繳國家府庫的稅收,減少了朝廷的財政收入,進一步導致朝廷的公共服務水平下降。同樣,村官腐敗也造成農民、村集體與國家財產的損失,影響農村社會的正常運行,阻礙農村生產力的發展,不利於新時代農村產業結構的調整和扶貧攻堅戰略的推進。
損害政府公信力與國家形象,激化社會矛盾。儘管不在體制內,但古今小官在百姓面前均代表著上級政府,是國家的象徵,村民們很容易就將其言行與國家聯繫到一起。一旦胥吏或村官貪腐的行徑暴露,群眾們自然產生不滿情緒,對其所代表的國家的政治正當性產生懷疑,並加以反抗。古代百姓多求諸於上級官員或皇帝,現代村民亦循此道。由此,社會上各種情緒宣洩、集體上訪事件出現,群眾對政府的不滿情緒累積,社會不穩定因素增加,削弱國家的執政基礎。
2.不同點
從古今小官貪腐的領域來看,都涉及政治、經濟、文化和社會四個方面。其中,古代胥吏貪腐所帶來的影響主要體現在政治和社會兩個方面,特別在政治上其產生的影響是巨大的、深遠的。胥吏引發的社會矛盾一旦積聚,國家又不能有效解決,各地平民的怨恨情緒增長導致農民起義,在當時來說足以影響整個社會的穩定、和諧,甚至是朝廷的命運。相較於古代胥吏,當今的村官貪腐個案在政治與社會上影響有限,更多的是擾亂社會秩序,破壞官場風氣,影響基層政治正常運行,但並不足以撼動國家的統治根基。
古代王朝國家生產力水平低下,國家治理與國家控制能力弱,即使胥吏們雁過拔毛,將某一村落、部門的尋租空間發揮到極致,也實難比肩“富可敵國”的朝廷官員所達到的貪腐程度。胥吏群體的地位始終低於朝廷官員,面對自身膨脹的私慾,胥吏若要攫取更大利益只能通過獲得更高職權這一途徑來實現。現代村官獲取更多利益不只有專權、升職等途徑,迷戀權力反而使其容易招惹國家審查,因而倒不如在各個尋租空間上尋找腐敗的機會。我國鄉村情況各異,不排除部分村官利用權力謀取鉅額資產,製造“小官鉅貪”案例,而這也是目前我國在嚴峻反腐形勢下嚴厲打擊的情形。
四、現代村官貪腐的防治措施
小官貪腐輕則阻滯政策之執行,重則侵蝕基層治理之根基,如若放任之,則社稷危殆國本動搖。研究比較古今小官貪腐的異同,從體制、貪腐主體和監督主體三個角度切入提出建設性措施,對我國新時代反腐倡廉工作,尤其是防治村官貪腐具有重要意義。
(一)強化黨組織對農村自治體的領導
基層村官貪腐源於其雙重身份,唯有完善體制設計才能從根本上解決這一問題。然而,學界對此看法不一,有的認為應暫停鄉村內卷化、村幹部官僚化的進程,還鄉村社會以社會自治的空間[11];有的認為應推動村官行政化,將村官納入官僚體系,在鄉村社會中更好地發揮行政管理作用[6]。不論前者還是後者,都旨在從源頭上剝離其雙重身份,以解決小官貪腐的體制根源。縱觀古今,自治體橫向的監管缺失是小官們貪腐的重要條件,簡單地消滅自治體,以單一的縱向行政體系內的監管來治理它是不可行的,而使自治體完全遊離於國家行政體制之外並不符合我國國情。保證自治體的活力,充分發揮人民群眾的主體性作用,對防治基層小官貪腐十分必要。有論者指出,“鄉村治理及其治理現代化,理應是國家政權與民間社會合作共贏的良性互動”[13],因此,既不能完全使村官行政化,亦不能割裂國家與社會,而強化黨組織對自治體的領導恰恰可以解決這一矛盾。黨的基層組織是黨的細胞,在領導人民群眾發展生產、穩定基層政權方面發揮著重要作用。黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的。“一旦黨的核心領導作用弱化,農村幹部這一離政權中心最遠,極具離心力的群體便容易發生腐敗變質,其腐敗行為首先侵害的便是廣大農民的根本利益。”[14]王朝國家時代,壓迫民眾的不僅有基層的惡紳、胥吏,還有全體官員與皇帝。而中國共產黨始終是最廣大人民根本利益的代表,進一步夯實黨在農村的基層治理基礎,充分發揮黨在社會治理中的領導作用,是防治村官腐敗的重要方式。
(二)提高村官獲得感與責任意識,使其不想腐
古代胥吏和現代村官都非國家工作人員,其所得薪酬與付出不對等,造成內心的不平衡,繼而生髮貪腐意識與行為。
提高村官的獲得感,需要促進基層幹部薪酬待遇自然增長,規範其他待遇標準。提高村官待遇,不僅能吸引更多人才來建設農村,還能使村幹部隊伍進一步優化,提高村官整體素質。此外,還需暢通村幹部晉升渠道,上級部門通過分析研判班子運作與幹部履職情況,結合多元的評價主體和正向的評價方式對村官進行道德水平與執政能力的考核,獎提罰降,實現良性的政治運作。
小官貪腐源於其自律意識不強,道德缺失,單純通過外力制約、提高村官待遇來解決這一問題仍顯不足。還需要加強對小官的道德教育,提升其責任意識,增強其不想腐的主體自覺認識。“中國的腐敗只能在它被視為可恥之事,清廉被視為官員的最高榮譽的情況下才能被大幅度地控制。”[15]在部分村官對主流價值無感,道德腐化的情況下,需要結合村官的實際工作與思想政治教育要求,設計好廉政教育的形式與內容,開展相關的教育宣傳、活動。既要重視對村官法律知識、黨紀黨規、職業道德的教育,還要注意從傳統儒家經典中汲取營養,傳承其中的廉政元素,提振村官內心的道德力量。
(三)完善村官權力內外部監督,使其不能腐
緊密結合自上而下的體制內監督、自下而上的民主監督,形成強大監督合力,實現上下互動、內外聯動,全面防治村官貪腐。
1.明確村官權責,落實監督制度
古今小官並不屬於國家行政人員,相應的監督缺少法理支撐且操作性不強,難以有效實施。明清以後,胥吏治理雖有法可依,但在實際工作中始終無法得到落實與貫徹。尤其到了清代中後期,一切監管形同虛設,胥吏集團發展成官府難以控御的力量,嚴重破壞王朝國家統治的正常秩序。
可見,政府不能只是一味地制定措施,卻不重視落實。防治村官貪腐,應以政策、法律為強有力支撐,明確小官權責,將鄉村自治體的內外部監督制度落實、落穩、落到位。“建立村官權力清單制度是從源頭上治理村官腐敗的重要舉措。”[16]它規定了村官可以做什麼、不可以做什麼,明確了其在村莊治理中的權力邊界,防止村官濫用權力。從村官的選拔、考核及權力運用等方面全方位建構有效監督,明確各部門對應的監督職責,堅持“誰主管,誰負責”原則,確保主體責任的落實。鄉鎮官員與村幹部聯繫密切,又易結成利益同盟,故需一方面重點發揮上級行政部門的監管作用,另一方面則需抓好政府部門內部的貪腐問題,以上率下,形成強大示範效應;加強基層黨建,建立監督信息網絡,消除上級官員與村官貪腐的空間。
2.保障人民民主,確保信息公開
相比體制內官員,小官貪腐更具隱蔽性、技術性。古今小官精通國家政策,嫻熟運用自由裁量權、上下級信息不對稱、監管不力的漏洞等方式遊離於合法與非法之間。此外,小官還通過組團形成貪腐利益鏈,壟斷行政信息等方式,使群眾難以真正參與到民主的實踐活動中去。群眾的知情權、參與權、監督權被剝奪,對小官權力的監督也因此失效。
要發揮好社會自治體對小官的監督作用,首先要調動民眾參與自我管理的積極性,增強村民的民主觀念與主體意識;其次需要保證他們能夠及時、準確地接收政策、掌握村務信息,並具備相應的知識、能力去解讀政策;最後是保障他們能夠真切地參與到基層的民主實踐當中。通過進一步落實、完善村民自治的現代鄉村治理體系,完善民主選舉制度與議事制度,提高村民的組織程度與自我管理能力,擴大群眾政治參與。
除保障人民民主外,防範小官貪腐還需完善信息公開制度,打造信息公開平臺,確保信息透明化、公開化,讓群眾能及時、全面地瞭解到政府的相關政策並進行實時監督,更好地促進基層治理良性發展。同時,輔以網絡反腐等新型監督方式,如官民溝通網站、網絡監督、網絡反腐舉報專道等,置官員於媒體和民眾的放大鏡之下,加快實現基層權力的公開化、陽光化、透明化,促進官員權力在監督下健康運行。
(四)加大對村官貪腐的打擊力度,使其不敢腐
古今小官特殊的雙重代理身份使其貪腐行為難以被準確界定,且易於逃避法律懲罰。即使給予懲處也不過是隔靴搔癢,難以形成威懾作用,使得小官貪腐滋生蔓延。
因此,當前形勢下要始終保持懲治村官貪腐的高壓態勢,堅決防止村官貪腐擴大蔓延,“堅持無禁區、全覆蓋、零容忍,堅持重遏制、強高壓、長震懾”[17]。相關部門要明確村官的違法犯罪責任,細化村官職務犯罪與非職務犯罪的量刑細則,強化法律硬約束,構築制度藩籬。加強對村官貪腐行為的問責、懲治力度,嚴肅批評一般性問題,嚴厲查處違法違紀問題。此外,還需提升懲治手段的有效性,實現辦案的整體效能。監察、司法、紀檢各部門要形成合力,加強協調,提高查處村官違法違紀案件的能力,實現“快、準、狠”的精準懲治。將查處的村官違法違紀案例作為幹部教育的典型和重點,起到“查處一個,教育一片,警示一群”的作用。總之,懲戒村官貪腐的機制越健全有力、越執行到位,就越能將其扎進不敢腐的籠子裡,從而有效防治村官貪腐。
作者簡介： 楊柳(1981—),男,湖南石門人,博士,講師,研究方向為政治哲學、黨的建設;; 王頌婷(1999—),女,廣東東莞人,在讀學生,研究方向為基層治理。;
作者：楊柳 王頌婷 廣州大學馬克思主義學院
基金： 國家社會科學基金一般項目“全面從嚴治黨視域下基層‘小官貪腐’治理機制研究”(17BKS078); 廣州大學創新訓練項目“古今‘小官貪腐’比較研究”(CX2019035);
來源：山東青年政治學院學報. 2020年05期 第1-8頁
