4月7日，日本政府为加大新冠病毒疫情防控，宣布全国进入紧急状态。对出入国的限制也采取了进一步的措施。实际上，已经实行封国。任何人无正当理由，不允许入国。而出国，则由于世界上有147个国家和地区禁止日本人入境，出国也基本无路。
依据日本法务省的通告，鉴于疫情不断扩大，日本对入国限制的范围也不断调整扩大，由于疫情最初在武汉发生，湖北武汉地区也自然成为日本最初的入国限制对象，经4月3日追加包括北美、中南美、大洋洲、东南亚等在内的49个国家和地区的全部区域之后，共计73个国家和地区成为拒绝入境的对象地区。不过，日本媒体中有个说法，认为日本在入国限制对象国和地区的确定上，不够快，不够广，让其疫情管控的难度加大。其中提到的原因有奥运会以及对日中关系的过度忖度。现在允许进入日本的，主要限定于有特殊情况的一些人，比如国际航线的乘务员，4月2日前获得再入国许可出国的永住者，日本人的配偶等，永住者的配偶等，或者持有定住者在留资格的外国人。
日本海关的最新设施
禁止对外的人员流动，对包括日本在内的世界许多国家来说，都是一个全新的经历。尤其国际上如此大面积大尺度的人员移动限制，毫无疑问，将是人类历史上难以忘却的沉重一笔。在全球化和尊重人权的时代背景下，其中的政治决策和法律依据，都需要决策者和制度运营承担者谨慎行事。即使应对疫情，也需要因具体情况，顺序渐进。日本在韩国疫情严重时，果断拒绝来自韩国的入境就引发韩国的不满，甚至引起外交抗议和交涉，让两国国民之间交恶更深。实际上，包括中国在内，许多国家在疫情下限制出入国问题上都或多或少地经历了与相关国家之间的发生过摩擦和对立，同时也在明确各种措施的法律依据上遇到了这样和那样的法律解释和适用的问题，甚至遇到法律空白的窘境。尽管国际法上十分明确，国家依据主权对外国人的入境享有广泛的裁量权，但现实当中，这种裁量权也自然受到来自国内法和国际法上的制约，需要有一个精细的法律操作，还时常会成为一个国际关系争论乃至道德争议的话题。
外国人入国管理上的裁量，有多广，能不能以国籍为标准？也就是说，凡是外国人，在入国问题上就没有任何权利可言，只能依赖于入境国裁量吗？对一个国家来说，外国人有不同情况，国籍有时并不是一个便利的基准。日本的殖民地历史，让现代日本成了一个拥有相对特殊外国人群体的国家—在日朝鲜(北朝鲜和韩国)人和在日中国（台湾）人。这些人出国旅行之后回日本入境是否享有移动自由，是按外国人处理，还是依本国人处理，就出现了不少具体的争议。日本法院也是在几经波折之后，才确认宪法上这些特殊的外国人在入境自由问题上还是外国人，不能与日本国民一样享有入国自由。
最开初，就一些北朝鲜人因回国参加北朝鲜庆祝活动回日本入境，下级法院依据当时的出国管理法令判定，作为外国人未取得再入国申请就要求入境的行为构成违法。这也就提出了一个这些外国人是否享有宪法上移动自由的问题。针对这一点，最高法院在1958年的判决中判定，宪法第22条明文规定，只要不违反公共福利，就有居住、迁徙的自由，海外移民的自由不受侵犯。认为，从该条规定的宗旨来看，该条包含暂时的海外旅行的自由，也即出国的自由。并且，该条也适用于在日本国的所有服从日本国主权的外国人。但是，很快这一相对宽松的解释就被修改。因为，这种解释常常使对外国人的出入国管理制度陷于无从执行。比如，当时的外国人管理法要求外国人登录，并在登录时按指纹。结果，拒绝按指纹就出国旅行，回日本时，出入国管理局当然就以违反法律为由，拒绝入境，或剥夺永住再留资格。日本人配偶美国人森川凯瑟琳事件和崔善爱事件都属于这类案件。对这类案件，法院也就得重新审视将宪法第22条的移动自由扩大适用于这些外国人的做法是否合理。结果，虽然没有明确修改自己先前的判决，最高法院默许了下级法院否定在这类案件中外国人享有入境自由的判定。
失去了宪法上权利规定的支撑，这些特殊的外国人开始在国际人权法中为自己的移动自由寻找法律依据。而且，实践上，国际人权法并没有将入境自由限定在国籍持有者，从而完全否定一定外国人的这一自由。联合国自由权公约的入境本国的权利规定，也是一个有争议的问题。该公约第12条4款规定，任何人都不能被肆意剥夺进入其本国的权利。一般来说，解读这个条文时，用国籍标准没有问题。虽然条文中没有国籍一词，“本国”毫无疑问可以指拥有该国国籍者的国家。但是，这里用“本国”，而没有用国籍国是有故事的，并且这个故事还有新的讲法。日本也因为这一条款引发了不少法院判例。最终，日本最高法院还是认可了将自由权公约第12条中的本国限定为国籍国。当然，日本国际人权法理论对这一限定的条约解释也有不少批判。
原来，制定人权公约第12条时，出现过意见对立的情况。条文措辞推敲过程中，一种意见认为应当明确限定于国籍国，也就应该采用国籍国这个用语来表达；相反，另一种意见认为这个权利应该包含定住国，国籍国一词太窄。妥协的结果是，参考世界人权宣言第13条第2款（任何人都有离开本国或其他任何国家以及返回其本国的权利）中的“本国”一词。这场争议到公约正式审议过程也就平息了。日本法院鉴于公约审议过程相对平稳，认为采取限定解释符合条文本身要求，在几个案件当中，也就采取了这一立场。
不过，日本法院的这个解释，显然不是唯一的解释，甚至不一定是合理解释。自由权公约下设的人权委员会就明确指出，“本国”一词包含国籍国之外的情况。在涉及澳大利亚和加拿大的事案中，委员会认为，在这里可以看出国籍以外的人和国家之间存在着密切且持续的关系，也就是说形成了比国籍关系更强的关系的各种要素。“本国”这一用语，促使人们得考虑长期的在留期间、密切的个人及家族的联系、在留目的等等那些不存在于其他任何地方的情形。换句话说，委员会采取的是一种用个人与特定国家之间的极其密切联系来判断“本国”的理论。也正是因为这一认识，一些宪法和国际人权法学者，希望法院能认真参照公约人权委员会的意见，而不是简单地用国籍标准去一刀切。日本律师联合会在2007年对政府提出以下劝告，对于包括在日韩国、朝鲜人在内的永住者，处理该问题的政府做法违反自由权公约第12条，应立即予以纠正。也就是说，永住者出国的时候，如果提交维持之前的在留资格即永住资格的申请的话，日本国应该承认这些人的永住资格还在继续。以此保住他们享有入境自由。
有了上面基本认识，再来看日本在疫情管控时对出入国管理的一些做法，就能看到它的自信与忧虑。
针对疫情，日本外务省表示，“在习惯国际法上，国家没有义务允许外国人入境”，这是国际上广泛具有共识的观点。各国可以根据国内法来规定许可入境和拒绝入境的条件。日本政府这次入国限制的根据是出入境管理法第5条1款14号，它规定，“有可能发生损害日本国家利益或公安的行为”时，可以根据法务大臣的判断拒绝外国人入境。不过，从立法历史看，该条款并没有针对疾病疫情防控的明确意图。日本媒体爆料说，据政府相关人士消息，14号适用原本是针对骚乱等设定的例外措施。不过，针对这次疫情，日本国家安全保障会议（NSC）紧急事态大臣会议以轮流阅览的形式，明确疫情防控属于安全保障上的问题之后，并让这一认识取得了内阁会议的首肯。显然，为加强疫情管控，行政府对出入境管理法作了一个新的扩大解释。也许，疫情稳定之后，日本国会得重新审视限制外国人入国的例外规定。
与各国的做法相同，即使封国，日本国民的入国，除依据法令需要被14天的隔离，依旧享有回国的自由。对外国人的入境，则采取了一个合理限制。4月14日，外务省公布了承认特殊情况并允许入境者的具体条件。也即2020年4月2日前获得了再入国许可（包括视为再入国许可—出境的外国人不需要特别申请再入国许可，只要在出国的海关审查时提交出境卡，并表明再入国意思即可）出国的永住者，日本人的配偶等，永住者的配偶等，或者持有定住者在留资格的外国人（包括没有这些在留资格的日本人的配偶或日本人的子女），以及有个人特殊情况的外国人等。并且，这些都不仅限于任何具有特定国籍的外国人。
这一做法，一方面不仅停止了已经取得了入境签证的一般外国人的入境，同时也明确停止了具有再入国许可的一般外国人的再入国。另一方，对与日本有密切联系并且拥有再入国许可的外国人给与特别入境认可，而且将这种特别入境许可还扩大到所有至今未取得日本国籍，或未取得再入国许可的日本人的配偶和日本人的子女。很明显在严控外国人入境的同时，对那些与日本有密切联系的外国人尽可能放宽，其中有对个人权利的确认，也有来自人道方面的考虑。
实际上，在中国疫情严重，日本相对影响较小的2月，日本更大的关心是怎样能顺利从武汉地区撤离本国侨民。尽管在平时，日本人离开中国属于个人的出国自由，但在疫情影响严重尤其是决定武汉封城的情况下，一些权利受到限制，无论在国内法上还是在国际法上都有充分的依据，也合情合理。由于武汉市政府根据中国传染病防止法等制定了新法，限制了人的移动，日本政府在没有中国方面的同意的情况下很难让武汉在留日本人回国。外务省方面认为，国际法允许国家以国家安全和公共卫生为理由限制人的移动。是否允许出国，需要经过中国政府同意和决定。最后，通过两国外长之间的电话协商等外交交涉，日本得以分4次派遣包机接回本国侨民。在这个过程中，让日本感到为难的是日本人中国籍配偶的出国问题。
积极认可日本人中国籍配偶在这种情况下入境，可以说是日本对本国国民的一种人道考虑。不过，即使日本同意接受日本人中国籍配偶，但在取得中国方面的许可上却没有任何要求中国允许本国国民出国的法律根据。不过，日本政府还是以“人道主义观点”，比如未成年小孩，家庭分离等为理由向中国提出要求，并顺利获得认可。不过，日本媒体在这些人道理由之外，也注意到日中关系的改善的积极意愿的有益影响。实际上，日本也是最早能派包机接侨的国家之一。
疫情入境限制下，仍然前往日本的外国人，得到例外许可入境的，需要被隔离14天。未得到许可的就得出境。原则上，依据国际规则规定，这种情况下，不是个人而是航空公司承担责任。根据规范国际民航行为的芝加哥条约，国际民航机构（ICAO）规定了离境时航空公司的费用负担。也就是说，航空公司必须认真在旅客搭乘前确认必要文件等，以防出现问题。针对因签证等不完备而不允许入境的乘客，该条约第9附件第5章之9规定：“为了从该国出境而被送到航空器运营者的那一刻起，就必须对监护和管理费用承担责任。“日本的国内法也存在与ICAO的规则同样的宗旨的规定。出入境管理法第59条规定，对于被拒入境的外国人乘坐的船舶等航运者，“以其费用和责任，必须尽快遣返到本国以外的地区”。这一规定也适用于航空航班，从日本出发和到达的航空公司也都遵从这一规定。即使如此，许多这种境遇的外国人，以及那些在紧急状态宣告之前入境要离开日本的外国人，也还是受到没有航班的影响。有的甚至不得不在机场留宿。
各国在管控疫情出入国限制上，尽管事出紧急，依然在最大可能范围内依法行事。但应对突发事件，自然无法回避各种例外的做法。这些做法无论在法律上怎样评价，都将丰富国际法和各国国内法在这个领域中实践，为充实法律法规提供一个有益的参照。
志安
2020年4月23日
