☑ 裁判要點
1.徵收強拆行為系市、縣級人民政府及其部門的職權或職能，建設單位、施工單位等民事主體並無實施強制拆除他人合法房屋的權力。民事主體自行違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責；人民法院經審查認為有犯罪行為的，應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條第一款的規定，將有關材料移送公安、檢察機關。
2.本案中，恭城縣政府主張其並非拆除主體，拆除行為由名廈公司具體實施。現有證據證實，名廈公司曾多次向恭城縣政府、恭城縣指揮部遞交關於拆除案涉房屋的申請。案涉房屋位於恭城縣一小內，該土地使用權由恭城縣政府於2014年7月批准收回並進行開發利用。恭城縣政府設立恭城縣指揮部及項目辦，牽頭開展城中西路路口商貿開發和茶江劇院改造工作。綜上，因徵收強拆行為系市、縣級人民政府及其部門的職權或職能，綜合考慮行政機關和行政相對人之間的舉證能力和舉證責任分配，本案可以認定恭城縣政府作為適格被告。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行再282號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）陸光亮。
委託代理人李加輝，廣西鐵痕律師事務所律師。
委託代理人黃鵬，廣西鐵痕律師事務所律師。
被申請人（一審被告、二審被上訴人）廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣人民政府。住所地：廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣恭城鎮拱辰西路46號。
法定代表人黃枝君，縣長。
行政機關負責人蔣盡球，副縣長。
委託代理人蒙文江，縣司法局工作人員。
委託代理人黃紹元，縣拆遷辦主任。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣教育局。住所地：廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣恭城鎮拱辰東路八巷19號。
法定代表人李典東，局長。
委託代理人孟宇，縣教育局副局長。
委託代理人李月華，縣教育局工作人員。
再審申請人陸光亮因訴被申請人廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣人民政府（以下簡稱恭城縣政府）、廣西壯族自治區恭城瑤族自治縣教育局（以下簡稱恭城縣教育局）房屋行政強制及行政賠償一案，不服廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行賠終22號行政裁定，向本院申請再審。本院於2019年10月31日作出（2019）最高法行賠申174號行政裁定，依法提審本案，並組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。
廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2016）桂03行初279號行政裁定認為，陸光亮主張涉案房屋是由恭城縣政府、恭城縣教育局拆除，但恭城縣政府、恭城縣教育局予以否認，陸光亮提供的證據亦不能證實恭城縣政府、恭城縣教育局實施了拆除涉案房屋的行政行為。陸光亮不能證明被訴行政行為存在，起訴不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二條、第四十九條規定的起訴條件。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項、第十項的規定，裁定駁回陸光亮的起訴。
廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行賠終22號行政裁定認為，根據陸光亮與恭城縣教育局簽訂的《集資房協議》，陸光亮對案涉房屋不享有所有權，且陸光亮於2003年調離原恭城縣第一中等職業技術學校（以下簡稱恭城縣一職中），已在房屋被拆除前出現了需退回房屋的情形，故其與拆除行為無利害關係。陸光亮起訴按產權實行原地安置102m2住房的訴請，亦不具備原告主體資格。陸光亮前述訴訟請求不符合行政訴訟起訴條件，故其關於行政賠償的請求不屬於行政訴訟受案範圍。綜上，陸光亮的上訴理由不能成立，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持原裁定。
陸光亮申請再審稱：1.恭城縣政府、恭城縣教育局強制拆除陸光亮居住的房屋，廣西恭城名廈置業投資有限公司（以下簡稱名廈公司）向恭城縣政府提交的關於縣直一小北樓住房拆除報告等證據可以證明強制拆除行為的主體為恭城縣政府。2.案涉房屋由陸光亮集資建設並居住，陸光亮具有使用權及繼承權，與拆除行為存在利害關係。請求撤銷一、二審裁定，再審本案，確認強制拆除行為違法並賠償損失。
恭城縣政府提交意見稱：1.陸光亮並非案涉房屋所有權人，恭城縣一職中與陸光亮簽訂《集資房協議》，將房屋交給陸光亮居住，房屋所有權人仍為恭城縣一職中。陸光亮享有的是有條件的使用權，2003年陸光亮調出恭城縣一職中，居住權隨之終結。2.2014年恭城縣政府在收回案涉房屋土地使用權過程中實施的行為僅僅是對自身資產的處置，對陸光亮而言不存在行政徵收行為，與陸光亮沒有權利義務關係。恭城縣政府並未實施拆除房屋的行為，即便實施了也與陸光亮沒有利害關係。案涉房屋系由名廈公司拆除。3.恭城縣政府在收回案涉房屋土地使用權過程中已經充分考慮陸光亮的權益，陸光亮拒絕清退房屋侵害了投資人的利益。4.恭城縣教育局代表恭城縣政府多次通知陸光亮清退房屋及將要實施的行為，陸光亮置之不理，應對自己的行為承擔全部責任。請求駁回陸光亮的再審申請。
恭城縣教育局辯稱：案涉房屋為恭城縣教育局財產，教師調離學校後，應當歸還房屋。請求駁回陸光亮的再審申請。
本院經審理查明，2000年恭城縣一職中為解決教職工住房困難，將恭城縣一小內9號樓改建為教師宿舍樓。2001年3月13日，陸光亮與恭城縣一職中籤訂《集資房協議》，約定每戶房屋面積102m2,第二層每戶集資金額16000元、第三層每戶集資金額14000元；並約定陸光亮享有使用權、繼承權（指夫妻雙方直系親屬），無房產權，無處置權；還約定因工作調動或遷移，以及陸光亮在縣城城內建有私房，需退回住房，恭城縣一職中按原集資金額減去折舊款付給陸光亮。該教師宿舍樓改建完成後，陸光亮交納16000元集資款並裝修入住。2003年，恭城縣學校佈局調整，恭城縣一職中被撤銷，陸光亮調整至恭城縣城廂初級中學工作。
2014年7月，經恭城縣政府批覆同意，恭城縣國土資源局收回恭城縣教育局的案涉國有建設用地使用權，案涉房屋位於其中。2014年7月23日，恭城縣政府辦公室向恭城縣教育局作出《關於清退縣直一小旁教職工宿舍樓住房的通知》，指出案涉房屋位於”恭城瑤族文化旅遊（山寨）項目”和”城中西路路口商貿開發項目”規劃路網範圍內，影響了城中西路至山寨項目道路建設的推進，經恭城縣政府研究決定，由恭城縣教育局負責清退包括案涉房屋在內的教師宿舍樓。2014年7月30日，恭城縣教育局向陸光亮發出《關於清退縣一小北樓住房的通知》，指出陸光亮已出現需退回住房的情形，要求陸光亮清退所佔用的房屋。之後，恭城縣教育局又多次通知陸光亮清退房屋。在土地開發利用過程中，恭城縣政府成立恭城瑤族自治縣城中西路路口商貿開發和茶江劇院改造項目指揮部（以下簡稱恭城縣指揮部），並設立辦公室（以下簡稱恭城縣項目辦），負責牽頭項目開發工作。2015年1月28日，恭城縣項目辦發佈《公告》，指出恭城縣政府決定對案涉土地進行開發利用。2015年9月24日，恭城縣項目辦發佈《公告》，指出名廈公司已取得案涉項目的開發使用權。2016年，名廈公司先後多次向恭城縣政府、恭城縣指揮部遞交關於拆除案涉房屋的申請報告。
2016年9月12日，案涉房屋被拆除。陸光亮認為恭城縣政府、恭城縣教育局拆除房屋的行政行為違法，遂訴至一審法院，請求確認恭城縣政府、恭城縣教育局拆除恭城縣一小內9號樓的行政行為違法，兩被告按產權調換實行原地安置陸光亮102m2住房並賠償其房屋裝修、物品遺失造成的經濟損失。
另查明，陸光亮曾就案涉房屋拆除問題向公安機關報案，公安機關不予立案。經陸光亮信訪，恭城縣公安局作出恭公安信訪告字［2017］4號《關於陸光亮、馮紹青反映恭城鎮派出所不履行法定職責信訪事項處理意見的函》，認為案涉房屋拆除行為屬於拆遷糾紛，沒有犯罪事實。陸光亮起訴公安機關不作為，桂林市中級人民法院作出（2018）桂03行終172號判決，認為”陸光亮於2016年4月知道該強拆行為的主體系恭城縣人民政府”，該強拆行為並非公安機關對治安案件的法定管轄範圍，駁回了陸光亮的起訴，該生效判決實際上認可了強制拆除行為的主體為恭城縣政府。
本院認為，本案爭議的主要問題是陸光亮提起本案訴訟是否符合起訴條件，即原、被告主體資格是否適格。
關於原告主體資格問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關係的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。本案中，案涉房屋屬於集資住房，
陸光亮與恭城縣教育局簽訂《集資房協議》，出資建設並長期居住於案涉房屋，具有房屋使用權和繼承權，拆除房屋行為直接影響陸光亮的居住生活和財產利益，顯然與陸光亮存在利害關係。恭城縣教育局主張陸光亮已經調離恭城縣一職中，出現需要退回住房的情形。經查，陸光亮並非主動調離，而是因恭城縣學校佈局調整，陸光亮調至恭城縣城廂初級中學工作，恭城縣教育局不能以此為由收回房屋。即使符合退回住房的情形，陸光亮亦有權對強制拆除行為造成的房屋裝修、屋內財產損失主張權利。二審裁定認為陸光亮與拆除行為不存在利害關係，屬於認定事實不清，適用法律不當。關於被告主體資格問題。《國有土地上房屋徵收與補償條例》（以下簡稱《徵補條例》）規定，市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。徵收決定由市、縣級人民政府作出；徵收補償方案由市、縣級人民政府論證、公佈並修改；被徵收人由市、縣級人民政府補償；被徵收人拒不搬遷由市、縣級人民政府申請人民法院強制執行。從立法來看，市、縣級人民政府被明確規定為國有土地上房屋徵收的責任主體，而房屋徵收部門具體實施徵收工作。對於房屋強制拆除而言，因為《徵補條例》已經廢除了行政強拆，只能由市、縣級人民政府申請人民法院強制拆除。故
徵收強拆行為系市、縣級人民政府及其部門的職權或職能，建設單位、施工單位等民事主體並無實施強制拆除他人合法房屋的權力。民事主體自行違法強制拆除他人合法房屋，涉嫌構成故意毀壞財物罪的，權利人可以依法請求公安機關履行相應職責；人民法院經審查認為有犯罪行為的，應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條第一款的規定，將有關材料移送公安、檢察機關。本案中，恭城縣政府主張其並非拆除主體，拆除行為由名廈公司具體實施。經查，案涉房屋在2016年9月12日被強制拆除，陸光亮就房屋拆除問題向公安機關報案，恭城縣公安局認為沒有犯罪事實，不予立案。陸光亮向法院起訴公安機關不作為，法院生效判決認為強制拆除行為主體為恭城縣政府。故本案能夠排除名廈公司私自違法拆除涉案房屋的可能。現有證據證實，名廈公司曾多次向恭城縣政府、恭城縣指揮部遞交關於拆除案涉房屋的申請。案涉房屋位於恭城縣一小內，該土地使用權由恭城縣政府於2014年7月批准收回並進行開發利用。恭城縣政府設立恭城縣指揮部及項目辦，牽頭開展城中西路路口商貿開發和茶江劇院改造工作。綜上，因徵收強拆行為系市、縣級人民政府及其部門的職權或職能，綜合考慮行政機關和行政相對人之間的舉證能力和舉證責任分配，本案可以認定恭城縣政府作為適格被告。 即使案涉房屋系名廈公司直接拆除，也應將恭城縣政府列為被告，在實體程序中審理名廈公司拆除房屋的法律責任是否應由恭城縣指揮部承擔。因恭城縣指揮部系由恭城縣政府組建並賦予行政管理職能、但不具有獨立承擔法律責任能力的臨時機構，其法律責任最終由恭城縣政府承擔。故本案應認定恭城縣政府為適格被告，一、二審裁定適用法律錯誤，應予糾正。綜上，一、二審裁定駁回陸光亮的起訴認定事實不清、適用法律錯誤，依法應予改判。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款和《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十條、第一百二十三條第三項之規定，裁定如下：
一、撤銷廣西壯族自治區高級人民法院（2017）桂行賠終22號行政裁定；
二、撤銷廣西壯族自治區桂林市中級人民法院（2016）桂03行初279號行政裁定；
三、指令廣西壯族自治區桂林市中級人民法院繼續審理。
審 判 長 楊志華
審 判 員 田心則
審 判 員 劉艾濤
二〇一九年十二月三十一日
法官助理 梁 濱
書 記 員 陳 鈿
