伴隨著東莞市城市更新如火如荼發展之勢，繼2019年3月《東莞市城市更新政策白皮書》發佈以來，東莞市密集出臺實施諸多城市更新新政，旨在規範、促進城市更新健康、有序發展。鑑於此，我們梳理彙編形成《東莞市城市更新政策白皮書（增補版）》，內容涵蓋東莞市城市更新新政以及對相關新政的專業解讀，以饗讀者。
關鍵詞⑧：標圖建庫
自2009年12月16日東莞市人民政府印發實施《東莞市“三舊”改造實施細則（試行）》（東府〔2009〕144號）以來，迄今為止，東莞市城市更新（“三舊”改造）工作已歷十年。十年期間，東莞市城市更新工作取得了令人矚目的改造成效，城市更新已然成為東莞市提升城市品質的重要方式之一。
十年回眸、東莞蝶變，在“三區”疊加的今天，東莞市城市更新已經邁入新的發展階段，城市更新將繼續發揮其在拓空間、促發展等方面的重要作用。本期為讀者推送東莞市城市更新十週年“十大關鍵詞”之【關鍵詞八：標圖建庫】，以期為讀者介紹十年期間東莞市城市更新的發展與變革。
為促進集約節約利用土地，提升存量土地開發利用效率，廣東省政府於2009年8月25日發佈《關於推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號，以下簡稱“78號文”），拉開了全省“三舊”改造工作的大幕。省府78號文提出在遵循“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”的原則下，嚴格界定“三舊”改造範圍，嚴禁擅自擴大“三舊”改造政策的適用範圍，積極穩妥有序推進“三舊”改造工作。
為落實省府78號文就“三舊”改造工作提出的原則和要求，原廣東省國土資源廳於2010年3月19日發佈《關於做好“三舊”改造地塊標圖建庫工作的通知》（粵國土資測繪發〔2010〕137號），提出建立全省“三舊”改造地塊監管數據庫，要求各地做好“三舊”改造地塊標圖入庫工作，並將“三舊”改造地塊標圖建庫作為地塊享受“三舊”改造優惠政策的前置條件。自此，列入標圖建庫正式成為地塊申報“三舊”改造的前置且重要的環節。
十年以來，“三舊”改造給廣東省經濟社會再發展提供強大的支撐，全省“三舊”改造工作也取得良好成效。標圖建庫制度作為廣東省特有的改造地塊監管機制，在平衡改造規模、發掘改造潛力、落實有序實施等方面發揮其制度成效。隨著“三舊”改造工作的深入推進實施，標圖建庫的制度目的也發生相應的調整與完善。十年間，省政府及省主管部門也陸續出臺相關政策，對“三舊”改造標圖建庫工作進行革新，東莞市也根據省相關政策對標圖建庫制度作出相應變革。縱觀十年期間標圖建庫制度的演變，作為地塊實施改造的前置程序，標圖建庫制度主要歷經以下幾個階段：
一、標圖建庫制度伊始
2009年省府78號文規定：“將每宗‘三舊’用地在土地利用現狀圖和土地利用總體規劃圖上標註，並列表造冊”，以此為據，逐步搭建起了標圖建庫的規範性依據，並開始了標圖建庫工作。而“標圖建庫”一詞首見於廣東省原國土資源廳在2010年3月發佈的《關於做好“三舊”改造地塊標圖建庫工作的通知》（粵國土資測繪發〔2010〕137號），該文件規定了標圖建庫彙總的技術要求和成果規範。
廣東省設定標圖建庫制度的初始目的在於，摸底各市列入改造範圍的地塊，並在該地塊的第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）影像圖、土地利用總體規劃圖、土地利用現狀圖等底圖上標繪，建立監管數據庫，以便明確“三舊”改造的具體位置、範圍、面積和現狀，加強政府對“三舊”改造工作的有效監控，確保“三舊”改造試行工作封閉運行、結果可控，避免假借“三舊”改造之名規避土地“招拍掛”等違規情形。同時，前述政策文件明確規定，納入標圖建庫是審批和管理“三舊”改造地塊的依據，沒有上圖建庫的，不能享受“三舊”改造優惠政策。
二、嚴格監管階段
2011年廣東省國土資源廳印發《關於建立“三舊”改造地塊標圖建庫動態調整機制的通知》（粵國土資試點發〔2011〕175號），提出建立標圖建庫動態調整機制，對於近期的確無法實施改造的地塊予以清退出庫。在省廳關於標圖建庫的文件中，多次明確“沒有上圖建庫的，不能享受‘三舊’改造優惠政策”、“標圖建庫工作成果是‘三舊’改造用地審批的重要依據”；在東莞市政策中，《東莞市“三舊”改造方案集中審查實施方案》（東三舊辦〔2011〕68號）已經明確方案初審時，需核實地塊的用地紅線是否在標圖建庫範圍內，不符合條件的退件處理。自此，東莞市的標圖建庫由限期彙總轉為每半年一次、可增可減的動態監控模式。
此階段，“三舊”改造仍處於“摸著石頭過河”的早期，廣東省政府開展工作的態度較為審慎，標圖建庫為落實“封閉運行，結果可控”要求的重要舉措，標圖建庫工作以嚴格把控、有效監管為主色調。從該階段的入庫標準看，前述政策文件規定了大量的禁止性規範，將入庫標準嚴格限定於78號文明確列舉的類型，其他用地不列入“三舊”改造範圍；且除“三地”外，凡2007年6月30日前規劃不屬建設用地、或無上蓋物的建設用地、或利用現狀不為建設用地的地塊均不得入圖庫。在標圖建庫啟動之後的較長時間裡，標圖建庫是省政府對“三舊”改造工作實現嚴格監管的制度和舉措。但作為改造的前端程序，半年一調的“動態調整”相對於東莞等城市迅速發展的社會經濟以及用地需求而言，相對顯得滯後。
三、放寬管理階段
十年以來，廣東省“三舊”改造工作迅猛發展，各地市已經能夠較為充分地把握“三舊”改造的政策要求，2018年初，《廣東省國土資源廳關於印發深入推進“三舊”改造工作實施意見的通知》（粵國土資規字〔2018〕3號）規定，地級以上市“三舊”改造主管部門對地塊是否符合入庫標準進行實質性審查，審查通過後即可開展改造項目的認定、改造方案及用地報批等工作，而在省級的入庫工作僅需按年度報送省國土資源技術中心備案。2018年7月發佈的《廣東省國土資源廳關於進一步做好“三舊”改造地塊數據庫管理工作的通知》（粵國土資三舊發〔2018〕99號）亦明確各地級以上市應在每年的12月1日至31日進行數據匯交。因此，今後雖然符合入庫標準仍是進行“三舊”改造的前提，但並非必須要在省廳備案後才能繼續開展“三舊”改造工作。
東莞市第一時間響應了3號文等政策文件的要求，結合本市的發展需要和職責分工，於2018年10月23日因地制宜地發佈了專門指引標圖建庫申報和審查工作的《東莞市“三舊”改造標圖建庫申報和審查指引》（東國土資〔2018〕363號），落實了3號文的變革舉措，細化了申報時間、申報程序、配套材料、職責分工等內容，極大簡化了標圖建庫流程，放寬了入庫標準。在申報時間上，東莞市規定原則上每3個月調整1次，每季度前5個工作日內接受申報。“工改工”項目實行隨報隨審；其它符合標圖建庫條件，改造條件成熟、改造需求迫切的地塊，可由鎮人民政府（街道辦事處）出具需求迫切改造的情況說明，實行隨報隨審。最終在每年的12月整理彙總當年度“三舊”改造標圖建庫數據庫報省國土資源技術中心進行備案。
四、結語
從標圖建庫制度的誕生、發展、變革等歷程來看，減低准入門檻、放寬入庫標準是目前“三舊”改造中標圖建庫工作和制度的主要發展趨勢。省政府71號文順承趨勢，在建設用地規模調節機制、用地現狀的入庫標準、上蓋物佔地比例的規則方面作出較大的創新和調整，再次為“三舊”改造標圖建庫“鬆綁”，也勢必將對東莞市的標圖建庫制度發展和工作開展產生實質影響。
【本文由建緯東莞城市更新業務中心出品】
閱讀更多 深圳建緯 的文章
