伴随着东莞市城市更新如火如荼发展之势，继2019年3月《东莞市城市更新政策白皮书》发布以来，东莞市密集出台实施诸多城市更新新政，旨在规范、促进城市更新健康、有序发展。鉴于此，我们梳理汇编形成《东莞市城市更新政策白皮书（增补版）》，内容涵盖东莞市城市更新新政以及对相关新政的专业解读，以飨读者。
关键词⑧：标图建库
自2009年12月16日东莞市人民政府印发实施《东莞市“三旧”改造实施细则（试行）》（东府〔2009〕144号）以来，迄今为止，东莞市城市更新（“三旧”改造）工作已历十年。十年期间，东莞市城市更新工作取得了令人瞩目的改造成效，城市更新已然成为东莞市提升城市品质的重要方式之一。
十年回眸、东莞蝶变，在“三区”叠加的今天，东莞市城市更新已经迈入新的发展阶段，城市更新将继续发挥其在拓空间、促发展等方面的重要作用。本期为读者推送东莞市城市更新十周年“十大关键词”之【关键词八：标图建库】，以期为读者介绍十年期间东莞市城市更新的发展与变革。
为促进集约节约利用土地，提升存量土地开发利用效率，广东省政府于2009年8月25日发布《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粵府〔2009〕78号，以下简称“78号文”），拉开了全省“三旧”改造工作的大幕。省府78号文提出在遵循“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的原则下，严格界定“三旧”改造范围，严禁擅自扩大“三旧”改造政策的适用范围，积极稳妥有序推进“三旧”改造工作。
为落实省府78号文就“三旧”改造工作提出的原则和要求，原广东省国土资源厅于2010年3月19日发布《关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知》（粤国土资测绘发〔2010〕137号），提出建立全省“三旧”改造地块监管数据库，要求各地做好“三旧”改造地块标图入库工作，并将“三旧”改造地块标图建库作为地块享受“三旧”改造优惠政策的前置条件。自此，列入标图建库正式成为地块申报“三旧”改造的前置且重要的环节。
十年以来，“三旧”改造给广东省经济社会再发展提供强大的支撑，全省“三旧”改造工作也取得良好成效。标图建库制度作为广东省特有的改造地块监管机制，在平衡改造规模、发掘改造潜力、落实有序实施等方面发挥其制度成效。随着“三旧”改造工作的深入推进实施，标图建库的制度目的也发生相应的调整与完善。十年间，省政府及省主管部门也陆续出台相关政策，对“三旧”改造标图建库工作进行革新，东莞市也根据省相关政策对标图建库制度作出相应变革。纵观十年期间标图建库制度的演变，作为地块实施改造的前置程序，标图建库制度主要历经以下几个阶段：
一、标图建库制度伊始
2009年省府78号文规定：“将每宗‘三旧’用地在土地利用现状图和土地利用总体规划图上标注，并列表造册”，以此为据，逐步搭建起了标图建库的规范性依据，并开始了标图建库工作。而“标图建库”一词首见于广东省原国土资源厅在2010年3月发布的《关于做好“三旧”改造地块标图建库工作的通知》（粤国土资测绘发〔2010〕137号），该文件规定了标图建库汇总的技术要求和成果规范。
广东省设定标图建库制度的初始目的在于，摸底各市列入改造范围的地块，并在该地块的第二次全国土地调查（以下简称“二调”）影像图、土地利用总体规划图、土地利用现状图等底图上标绘，建立监管数据库，以便明确“三旧”改造的具体位置、范围、面积和现状，加强政府对“三旧”改造工作的有效监控，确保“三旧”改造试行工作封闭运行、结果可控，避免假借“三旧”改造之名规避土地“招拍挂”等违规情形。同时，前述政策文件明确规定，纳入标图建库是审批和管理“三旧”改造地块的依据，没有上图建库的，不能享受“三旧”改造优惠政策。
二、严格监管阶段
2011年广东省国土资源厅印发《关于建立“三旧”改造地块标图建库动态调整机制的通知》（粵国土资试点发〔2011〕175号），提出建立标图建库动态调整机制，对于近期的确无法实施改造的地块予以清退出库。在省厅关于标图建库的文件中，多次明确“没有上图建库的，不能享受‘三旧’改造优惠政策”、“标图建库工作成果是‘三旧’改造用地审批的重要依据”；在东莞市政策中，《东莞市“三旧”改造方案集中审查实施方案》（东三旧办〔2011〕68号）已经明确方案初审时，需核实地块的用地红线是否在标图建库范围内，不符合条件的退件处理。自此，东莞市的标图建库由限期汇总转为每半年一次、可增可减的动态监控模式。
此阶段，“三旧”改造仍处于“摸着石头过河”的早期，广东省政府开展工作的态度较为审慎，标图建库为落实“封闭运行，结果可控”要求的重要举措，标图建库工作以严格把控、有效监管为主色调。从该阶段的入库标准看，前述政策文件规定了大量的禁止性规范，将入库标准严格限定于78号文明确列举的类型，其他用地不列入“三旧”改造范围；且除“三地”外，凡2007年6月30日前规划不属建设用地、或无上盖物的建设用地、或利用现状不为建设用地的地块均不得入图库。在标图建库启动之后的较长时间里，标图建库是省政府对“三旧”改造工作实现严格监管的制度和举措。但作为改造的前端程序，半年一调的“动态调整”相对于东莞等城市迅速发展的社会经济以及用地需求而言，相对显得滞后。
三、放宽管理阶段
十年以来，广东省“三旧”改造工作迅猛发展，各地市已经能够较为充分地把握“三旧”改造的政策要求，2018年初，《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）规定，地级以上市“三旧”改造主管部门对地块是否符合入库标准进行实质性审查，审查通过后即可开展改造项目的认定、改造方案及用地报批等工作，而在省级的入库工作仅需按年度报送省国土资源技术中心备案。2018年7月发布的《广东省国土资源厅关于进一步做好“三旧”改造地块数据库管理工作的通知》（粤国土资三旧发〔2018〕99号）亦明确各地级以上市应在每年的12月1日至31日进行数据汇交。因此，今后虽然符合入库标准仍是进行“三旧”改造的前提，但并非必须要在省厅备案后才能继续开展“三旧”改造工作。
东莞市第一时间响应了3号文等政策文件的要求，结合本市的发展需要和职责分工，于2018年10月23日因地制宜地发布了专门指引标图建库申报和审查工作的《东莞市“三旧”改造标图建库申报和审查指引》（东国土资〔2018〕363号），落实了3号文的变革举措，细化了申报时间、申报程序、配套材料、职责分工等内容，极大简化了标图建库流程，放宽了入库标准。在申报时间上，东莞市规定原则上每3个月调整1次，每季度前5个工作日内接受申报。“工改工”项目实行随报随审；其它符合标图建库条件，改造条件成熟、改造需求迫切的地块，可由镇人民政府（街道办事处）出具需求迫切改造的情况说明，实行随报随审。最终在每年的12月整理汇总当年度“三旧”改造标图建库数据库报省国土资源技术中心进行备案。
四、结语
从标图建库制度的诞生、发展、变革等历程来看，减低准入门槛、放宽入库标准是目前“三旧”改造中标图建库工作和制度的主要发展趋势。省政府71号文顺承趋势，在建设用地规模调节机制、用地现状的入库标准、上盖物占地比例的规则方面作出较大的创新和调整，再次为“三旧”改造标图建库“松绑”，也势必将对东莞市的标图建库制度发展和工作开展产生实质影响。
【本文由建纬东莞城市更新业务中心出品】
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