前不久，天津市市場監管委公佈第三十五批典型案例。其中靜海區市場監管局根據案件線索對楊某位於天津市靜海區沿莊鎮陳大公路東灘頭村口北側的倉庫進行檢查，發現該倉庫存放了阿卡波糖片、阿莫西林膠囊等344批次藥品，貨值金額40.1萬元。經查，楊某未取得藥品經營許可證從事藥品經營活動，該局對上述藥品採取了扣押措施。當事人的行為構成新修訂《藥品管理法》第五十一條第一款所指的違法行為，靜海區市場監管局決定對楊某作出沒收涉案藥品和貨值金額15倍罰款601.5萬元的行政處罰，並已將此案移送公安機關。
未取得藥品經營許可證從事藥品經營活動，根據新修訂《藥品管理法》相關規定處以601.5萬罰款，符合法律規定。但對楊某這樣一個自然人，處以六百多萬元的罰款，行政處罰決定書下達後，後續的執行能否到位，值得思考。
藥品安全關係每個人的身體健康和生命安全，新修訂《藥品管理法》提升了財產罰幅度、加大資格罰力度、增加自由罰手段、對嚴重違法的企業落實“處罰到人”，將藥品安全違法行為的懲處提升到了前所未有的高度。然而，“天下之事，不難於立法，而難於法之必行。”新修訂《藥品管理法》的“最嚴”規定，很可能會遭遇執行難的問題。
比如，食雜店銷售雲南白藥創可貼（非處方藥），以前按照無證經營藥品處罰幾十元到一二百元。根據新法貨值不足十萬元按照十萬元計算，罰款至少將變成一百五十萬元。這對於一箇中小城市的個體戶而言，僅僅出售了一兩盒雲南白藥創可貼，就要面臨“傾家蕩產”的處罰，顯然有違立法的初衷，也與行政處罰的“過罰相當原則”不符。在我國一些縣城及鄉鎮地區，個體零售藥店數量較多，藥店從業人員素質良莠不齊，如果因為一盒超過有效期的藥品（按劣藥處理）沒有發現而銷售，根據新法銷售劣藥的，沒收違法銷售的藥品和違法所得，並處違法銷售的藥品貨值金額十倍以上二十倍以下的罰款，違法零售的藥品貨值金額不足一萬元的，按一萬元計算，也就是說，至少要罰款十萬元。從立法者角度而言，嚴懲不法經營者，有利於更好地為公眾健康保駕護航，但對一個零售藥店經營者來說，這無疑是巨大的數額，行政處罰執行到位的難度可想而知。
由此可見，新修訂《藥品管理法》的“最嚴”處罰可能會在執法實踐中面臨以下四個挑戰：
一是“最嚴處罰”的執行效果可能比較差。無證經營藥品、生產銷售假劣藥，動輒數十萬上百萬的處罰，不僅會讓一些藥品違法當事人產生嚴重的牴觸情緒，寧可關門走人、停產歇業、轉移財產也不願意繳納罰款，而且還可能產生藉此鬧事、暴力抗法等過激行為，甚至會促使他們不擇手段地對抗行政執法，其結果都是損害了法律的威信和行政執法的威嚴，讓法律的執行效果大打折扣。
二是執法部門可能會抓大放小，厚此薄彼。如果一些個體零售藥店和規模較小的藥品生產經營企業，在面對鉅額處罰總是難以執行到位的話，長此以往，藥品監管執法人員可能會在日常監督檢查中抓大放小，厚此薄彼，有選擇地執法，對大中型藥品生產經營企業增加監督檢查頻次，嚴管重罰；而對小規模藥品生產經營企業睜一隻眼閉一隻眼，從而導致執法不公，間接地放縱了違法分子。
三是執法人員可能會出現懶政行為。新修訂《藥品管理法》第一百四十九條規定，對發現的藥品安全違法行為未及時查處的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過或者記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分。第一百五十條規定，查處假藥、劣藥違法行為有失職、瀆職行為的，對藥品監督管理部門直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法從重給予處分。由於新修訂《藥品管理法》已經規定了高額罰款，如果藥品監管人員發現違法行為後，沒有依法實施處罰，就有可能構成瀆職犯罪；但如果下達處罰決定書後，當事人拒不執行，又面臨執行難、結案難等問題，甚至可能會造成國有資產流失。再加上時刻懸在執法人員頭頂的“問責利劍”，因此，執法實踐中很可能出現“發現違法行為無法查處，還不如不去發現違法行為”的懶政行為。
四是可能會影響行政執法效率。執法效率原則是指在依法行政的前提下，行政機關的執法活動以儘可能低的成本，取得儘可能大的執法效益。新修訂《藥品管理法》施行後，藥品監管實踐中最常見的無證生產經營藥品、生產銷售假劣藥違法行為，最低處罰也要十萬起步。根據《行政處罰法》第四十二條規定，行政機關作出較大數額罰款的行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。根據《市場監督管理行政處罰聽證暫行辦法》第五條規定，對自然人處以一萬元以上、對法人或者其他組織處以十萬元以上罰款，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。且該部門規章明確規定適用於國務院藥品監督管理部門和省級藥品監督管理部門組織的行政處罰聽證。因此，按照上述規定，藥品監管部門作出的大多數行政處罰都需要履行聽證程序。如此，勢必增加行政執法成本，降低行政執法效率。
法律的權威關鍵在於實施，新修訂《藥品管理法》已經實施五個多月了，對於“最嚴厲處罰”帶來一些問題，希望有關部門在修訂《藥品管理法實施條例》和相關配套的規章制度時能予以考慮。此外，建議藥品監管部門在行政執法中嚴格適用新修訂《藥品管理法》的同時，還應結合當事人的違法事實、情節和社會危害程度等，充分利用《行政處罰法》規定的從輕、減輕規定以及各地政府部門出臺的行政處罰自由裁量規定，最大限度確保行政處罰執行到位。
發佈單位：中國工商出版社 新媒體部（數字出版部）
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