周健（筱兔 繪）
田賦在清朝關係國計民生甚巨：它長期佔國家財政收入的百分之七十以上，也是民眾最主要的賦稅負擔。田賦聯繫著皇帝、官僚、紳衿與小民，以其為切入點，可以觀察到國家、社會的運轉方式及其相互關係。清代的稅收與財政制度是怎樣制定的，運作過程中又是怎樣變通的，財稅問題對清朝的衰敗乃至覆亡有怎樣的關聯？華東師範大學歷史學系周健副教授最近出版了《維正之供：清代田賦與國家財政（1730—1911）》一書，細緻討論了清代田賦制度、政府財政與國家治理問題。《上海書評》就這些問題請他談了自己的看法。
《維正之供: 清代田賦與國家財政（1730—1911）》，周健著，北京師範大學出版社，2020年1月出版，448頁，88.00元
您的書名很有意思，清代將田賦視為“維正之供”，是否意味著田賦不僅僅是財政經濟問題，更是政治問題？
周健：書名有標題黨之嫌。當下的風氣，好像沒有一個醒目的主標題（通常是四五個字），就沒法取書名了。這對於制度史、社會經濟史的著作，可不是一件友好的事。用“維正之供”作書名，理由也很簡單：它是清人指稱田賦時最常用的術語，而且又是四個字。它最基本的意思是“正供”“正項”，即對於政府而言最重要的財源。在絕大多數語境下，“維正之供”四字專屬於田賦，因其重要性明顯超過其他稅項。
“維正之供”原作“惟正之供”，典出《尚書·無逸》：“文王不敢盤於遊田，以庶邦惟正之供。……繼自今嗣王則其無淫於觀，於逸，於遊，于田，以萬民惟正之供。”“惟正之供”，偽孔傳和孔疏解為恭行政事，宋代蔡沈《書集傳》以降，始多以常貢正數作解，後者影響較大，與明清政書中的涵義比較接近（經義的不同理解，承牟發鬆、於薇兩位教授指點）。在本書利用最多的清代中後期的檔案、政書中，多寫作“維正之供”。稱田賦為“維正之供”，其涵義我概括為：田賦是國家財政中最重要的部分，其額數是固定的，徵解俱有經制。因其為度支所繫，關係匪淺，小民應竭力全完，官員應勉力催徵，不可使其額缺，致影響國家俸餉之支放、王朝大政之運作。
在傳統中國，土地稅始終是政府歲入之大宗。有清一代，田賦一直是中央政府的首要財源。在1850年以前，田賦在各稅項中佔有支配地位，佔國家歲入的百分之七十以上。十九世紀中期以降，清朝的財政結構發生顯著變化，厘金、洋關稅等新財源出現，田賦的重要性明顯下降。但據王業鍵先生估計，直至1908年，田賦仍佔清朝歲入的百分之三十五點一，尚居收入欄前列。以上是在中央政府的層面，說的是田賦正項。對於地方各級政府（尤其是州縣政府）而言，田賦附加稅/盈餘始終是最重要的公私經費來源。這也意味著，田賦是民眾最主要的賦稅負擔，可謂當日最重要的“國計民生”。
王業鍵先生名著Land Taxation in Imperial China，1750-1911（Harvard University Press,1973）
回到問題，確如您所言，田賦不僅僅是財政經濟，它也是政治，聯繫著更大的問題。可以說，正是這一點吸引我持續關注這一課題。在我的閱讀範圍內，最強調財政經濟的意義的史家，是大家都很熟悉的黃仁宇先生。他認為，明清中國之不能從“數目字上管理”（此語屢屢被望文生義地誤讀，黃的定義是“以商業組織作為國家基幹”，“注重加速交換”），明太祖以來一脈相承的財政稅收制度要負相當之責任。他以個人之經驗向後學建議，研究明清以來的歷史，可以從財政稅收問題打開出路。
確如他所言，研究財政稅收勢必牽涉國家與社會的整體架構。比如探討國家的歲入歲出、軍費之籌措、戶部之職掌則涉及上層機構，描述民眾的土地佔有、賦稅負擔及承應賦稅之組織則涉及下層機構，而關注州縣政府對於人戶、田土之控制、賦稅在各級政府間的分配則涉及各層之間的制度聯繫與管理方式。也就是說，財政稅收絕不只是專門的經濟制度，它是一個廣泛聯繫的動態體系。由此來切入，或可展現國家與社會的運轉方式，豐富我們對於明清、近代的基本認識。
但其實我們對於賦稅財政的政治意義一向多有強調，常常將其視為王朝政治盛衰或重大事件爆發的背景或原因，習慣於在稅收與政治之間建立過於簡單、未必經得起推敲的聯繫，比如賦稅繁重、民不聊生永遠是政權覆亡的首要原因。似乎不提煉出類似的重要意義，賦稅財政就不是值得關注的課題。在這種傾向下，我們對於稅收制度的內在結構及其演進脈絡的理解與把握反倒是欠缺的。因此，我覺得對於相關研究者來說，有兩重相互聯繫的挑戰，一方面需要從最關鍵的技術細節入手，真正讀懂賦稅財政制度，但同時又不能僅將其作為專門史來研究，而應將賦稅財政問題合理地定位於大歷史的敘述中。
非專業讀者可能未必瞭解，清代田賦制度究竟是怎樣一種制度，可否對其基本情況做一介紹？
周健：清代田賦與財政的基本結構確立於十八世紀前期的雍正年間。從明代中後期的“一條鞭法”改革開始，賦役財政的變革趨勢是走向“現代田賦制度”（梁方仲先生語）。其特徵可以概括為：政府的財政成為可預算的，以銀為會計單位，並通過定額的稅收向民眾徵收。這一趨勢存在反覆，至雍正年間的“攤丁入地”與“耗羨歸公”才大體確定下來。這套田賦與財政制度的基本特徵，一是稅制的簡單化，二是財政管理的高度中央集權，其利弊都十分明顯。
關於稅制，“攤丁入地”後，民眾的賦役負擔已經合併、簡化為只依據土地所有繳納田賦。田賦的徵稅標準是“地產”，由田地面積與幾乎固定的“科則”（稅率）來確定稅額，以戶為單位進行徵收。這是一種最簡陋的土地稅形式，它的缺陷在於無法對土地收益的提高、物價的增長做出調整。
在此稅制下，田賦收入增長的惟一動力是納稅地畝的擴大。但問題在於，清朝從未進行全國性的土地清丈，只是以明萬曆年間的土地數據為基準略作調整。自十八世紀中葉納稅地畝面積恢復萬曆原額之後，出於觀念、財力及利益等方面的考量，各級官員都以維持既有的地畝與田賦原額為行事原則。1890年前後，清朝登記在冊的納稅地畝是九點一二億畝，而實際耕地據估計為十二點四億畝。土地登記的大量缺漏成為清代田賦管理中最大的缺陷，這從根本上限制了田賦的增長。在清季財政支絀、籌款維艱之際，中央政府始終無法加增田賦正項，地丁銀實徵不過三千餘萬兩，甚至不及1850年以前的水準，最根本的原因便在於地籍不清。但當日國家處多事之秋，各省督撫絕不敢冒社會失序的風險，推行全國性的土地丈量。
與之相關的奇怪現象是，州縣官普遍是在田產、糧戶難以稽察的情況下徵收田賦。地方官並不直接掌握徵稅必需的地籍、戶籍信息，但他們又必須完成所屬州縣的賦稅額數，否則考成難以過關，會受到相應的處罰。於是，他們便依賴各種中介群體來完成徵稅任務，其中最常見的是各類書吏與差役。也就是說，州縣官將本應親自主導的徵稅一事不同程度地外包於書差，由後者負責向各戶催徵，完成州縣應解之稅額。這種“包徵包解”的模式，為當日田賦徵納之常態。
再來看田賦的徵價與民眾的負擔。前面講到，自十八世紀中期起，除邊疆省區的開發外，田賦與地畝的額數是相對固定的。但在物價的長期上漲、政府開支增加的背景下，這樣固定化的稅額實際上不可能持續。因此，老百姓的實際負擔，是田賦稅額乘以徵價。打個比方，你本年下忙應納的稅額是一兩（一年分上、下忙兩個納稅期），而這一兩又須按照1.2兩或者折錢兩千文來完納，這才是真正的稅率。此外，完納之時，經徵書差的規費也是必不可少的，常見的有紙筆費、跑腿費等。
在絕大多數情況下，對田賦負擔最具決定意義的是徵價。徵價的決定權理論上在中央政府，清代最重要的一次全國性徵價調整是雍乾之際的“耗羨歸公”。耗羨（以銀的傾熔損耗為名義的附加稅）的合法化，意味著各省的田賦徵價從每兩徵收一兩增至1.05-1.16兩（即正項一兩，附徵耗羨0.05-0.16兩）。但在這以後，中央政府長期未調整徵價，地方政府的養廉銀與公費（即耗羨最重要的支項）早已不敷支用，各地遂形成符合各自情況的徵價慣例。比如我發現，1850年前後，湖北省各州縣田賦的平均徵價為每兩1.506兩，超過法定徵價1.1兩的百分之三十五點七，這些官民默許的相沿成例並不被視作浮收。直到十九世紀五六十年代，東南及長江流域各省督撫出於籌餉、善後的考慮，調整了早已不合時宜的定章，提高了漕糧、地丁徵價，我把這次田賦改章稱為“第二次耗羨歸公”。至二十世紀初年，各省為籌措庚子賠款、新政經費，普遍加徵田賦附加稅，這是清代第三次全國性的田賦徵價調整。
儘管田賦徵價從十八世紀至二十世紀一路上漲，但考慮到物價的因素，實際負擔並不呈同比例的增加。我們能從清代文獻重讀到很多類似“民困不堪”的記載，然對比同時期的日本、歐洲，或者此後的北洋、南京政府時期，清代的田賦負擔並沒有那麼沉重，未對民眾生活構成嚴重的威脅。據王業鍵先生估算，即使在清朝最後的二十五年中，多數省份的實際田賦負擔僅佔土地產值的百分之二到百分之四，僅蘇州、上海附近地區稍高，佔到百分之八到百分之十。他的重要結論是，清末的賦稅負擔並非王朝覆亡的主要原因。
王業鍵先生（感謝黎志剛教授提供照片）
但有兩點需要補充。第一、田賦負擔輕重與負擔公平問題聯繫在一起。清中後期不存在制度上的優免權，但紳衿大戶常常憑藉身份地位獲得更低的田賦徵價，甚至得到稅額的額外豁免（常通過捏報田畝荒歉的形式）。大戶的負擔以多種方式轉嫁至小戶，小戶田賦負擔沉重的背後，是負擔的嚴重不均。第二、在某些特定時期，因為貨幣、物價等因素的綜合影響，民眾的收入明顯減少，而田賦負擔則因此加重，以致抗糧事件頻發，比如十九世紀四十年代以及清末最後幾年。
如果拋開田賦，制度似乎是本書最重要的關鍵詞，這對於研究清代財政、經濟問題有怎樣的啟發作用？
周健：《維正之供》這本書常被定義為經濟史或財政史，這當然沒問題，但我自己覺得這歸根到底是一項制度史研究，或者說是從制度史的角度來討論財政、經濟問題。
和國史中的其他制度一樣，我們研究清代的賦稅財政時，都會注意到制度的兩重性問題（更準確說是多重結構），紙面上的定章是一回事，官吏軍民的實踐可能是另一回事。整體而言，在廣土眾民的集權國家統一推行某項制度，勢必會有各種因地制宜的變通。可以說，沒有不經歷“地方化”而能落地的制度。更不必說，隨著時間的推移，定章本身的僵化與不合理之處便會日益凸顯。這些可以解釋各地制度實踐中的溢出、脫序與變異。
對於這些不同於定章的慣例、“積弊”，先行研究已經指出了它們的重要性，頗具啟發性。王業鍵先生用的是正式與非正式制度（formal and informal system），他尤其肯定後者的意義。巖井茂樹教授用的是“正額財政”與“正額外財政”，並以“原額主義”來解釋後者的存在。
《中國近世財政史研究》（京都大學學術出版社，2004年）
但要真正瞭解非正式、額外的部分，其難處在於：田賦的實際收支不見於任何正式的“預決算報告”。我的工作之一，是利用地方政府在田賦徵解過程中形成的賬簿、“指導手冊”（這可能是最接近制度實態的文字記錄），儘可能地勾勒田賦的實際收支與管理方式。由此我們瞭解到，在額外財政最為膨脹的十九世紀四五十年代，田賦盈餘的大體規模如何，又如何在地方各級政府間分配。如果把這一切面放在“耗羨歸公”以來的制度脈絡中，我們可以觀察到，十八世紀後期以來，額外財政體系是如何在社會經濟、財政結構、吏治風習等因素的交互作用中再次出現並全面擴張的。制度的兩重性自然是常態，社會科學的研究常做各種總結歸納，而史學的工作則需將其定位於某一時期，並展現變遷的過程。
另一方面，如果回到具體的場景，定章與實踐也不能簡單地二分，兩者在糾纏互動中共同構成制度的內涵。舉例來說，清代田賦徵納的定製是自封投櫃，即糧戶親身赴縣，將應納錢糧投入縣衙的銀櫃之中。這一制度存在技術、效率方面的缺陷，在徵收中作用有限。地方官須藉助其他徵收方式，作為自封投櫃的替代或補充。最常見的是依賴書差等代理人包徵，伴之以帶有強制色彩的下鄉催徵，另一種變通是在各鄉設置“鄉櫃”徵收。
作為定章的自封投櫃並非最重要，但它依然普遍存在，且對其他徵收方式起到制約與規範的作用。比如革除各種包徵、恢復自封投櫃每每成為賢宦傳中最具典型性的事功。但這也正說明，多數州縣官更傾向於書差包徵。這是由於，州縣官並不掌握主導徵收所必需的地籍、戶籍信息，官方的戶籍錢糧冊難以作為徵收的依據。而將田賦徵解交由書差包辦，不但可以相對高效地完成賦額，免去考成的壓力，又可以固定地分潤盈餘。因此，無論從能力抑或動力來看，書差包徵都是州縣官的合理選擇。是故，很少有地方官願意冒險去變革包徵制，這一點甚至被寫入官箴書，作為經驗之談。為了錢糧不誤奏銷，地方官甚至放任、鼓勵糧差揭徵（即提前代完民戶錢糧，再下鄉催徵），儘管這擾民甚重，最為時人詬病。
只有明白了制度下的“人”何以如此選擇，揭示這些行為背後的邏輯，我們才可能對制度有更為深入的理解，而定章與實踐的區分也許就沒有那麼重要了。從這一層上說，近年劉志偉教授等提出的“從人的行為出發的制度史”“自下而上的制度史”都是極富啟發意義的提示。
但要去理解制度中的人的選擇，揭示其行為背後的結構，從來不是容易的事，對於古人和今人都是如此。我們考察歷史中的制度，依據的大多是時人的觀察與感受。然而，這些言論大多平平無奇，不過人云亦云，常見的是從道德正確的立場進行批判或讚揚，其中不乏“表態”的意味。但在賦稅財政這樣的領域，道德正確與制度運作之間，常常存在不小的分歧。如果輕易地和這些響亮的聲音保持一致，可能會阻礙我們對於制度原理的理解。畢竟把簡單明快的批判作為結論是容易的（本書中自然也不乏這樣的問題），反正那些被批判的官員與政府也無法回應。真正的挑戰是去捕捉少數洞見者的聲音，他們可能是務實的，警覺的，懷疑的，無奈的。我常常覺得，如果能夠利用不同角度的記載，真實地呈現各方的難處與制度的困境，我們對於制度運作何以不得不如是，也許就有了足夠的理解之同情。
您在書中提到清代財稅制度的兩條紅線：“永不加賦”以及不計成本供應京師的漕運，這兩條紅線對於制度的運行會產生怎樣的影響？
周健：“永不加賦”常被視作清朝的祖宗家法，但查閱文獻，相關依據應是康熙五十一年的“盛世滋生人丁，永不加賦”。那一道上諭稱：“嗣後編審人丁，據康熙五十年徵糧丁冊，定為常額，其新增者謂之盛世滋生人丁，永不加賦。”攤丁入地以前，賦役負擔有地銀、丁銀兩種，其中丁銀按照編審的丁數（此時“丁”的實際涵義是納稅單位）派徵。故“永不加賦”的本義是不再加徵康熙五十年後加增之丁的丁銀，使其額數固定在康熙五十年的水平。“永不加賦”之前是有“盛世滋生人丁”這一大限定的。
但這一限定常常被時人遺忘，“永不加賦”成了聖祖以來的家法。儘管如此，有清一代，加賦之事始終存在。一個政府當然無法在數百年間保持固定的稅額。雍乾之際的“耗羨歸公”便是真正的加賦。四川清初賦額極輕，咸豐軍興後，開始以津貼、捐輸為名開徵田賦附加稅，在原額之上加徵若干倍。庚子以降，幾乎所有省份都因賠款、新政等事加徵田賦附加稅，名曰糧捐、畝捐、規復錢價等。“捐”字意為紳民主動的捐輸，不同於正項。以各種名目來遮掩加賦之實，足見當日官員對於加賦之顧忌。可見，儘管加賦之事不絕，但“永不加賦”仍有相當的約束力。
關於這條紅線的影響，巖井茂樹教授的“原額主義”概念是很精彩的討論。所謂的原額主義，是指對於經濟擴張毫無應對的僵硬的正額財政收入，與隨著社會發展、國家機構職能擴張而增加的財政需求之間的不整合，這勢必導致各種額外的附加徵收普遍存在。因此，僵硬的正額財政與具有較強收縮性的額外財政形成互補關係。
我還想強調的是，“加賦”在當日非為含義確定的概念。在本書考察的嘉慶四年清釐漕弊的討論中，戶部和疆吏對於加賦的界定便存在分歧。我們還能看到，在討論提高稅率的財政合理化改革時，有時祭出“加賦”的名號便可中止變革，它成為了因循的藉口，比如1820年，出自道光帝聖裁的清查陋規因此遭到疆吏集體抵制。而有時官員又可避開“加賦”的羈絆，務實地推行財政合理化改革。比如雍乾之際、鹹同年間，疆吏兩次發起並主導了“耗羨歸公”式的財政改革。這些差別自然與不同的時代、政風與關鍵人物的作用有關。我覺得關於清代“永不加賦”的理念與實踐，都有進一步討論的可能與必要。
漕運在本書中佔了較大篇章，我想原因主要是，漕務是這一時期田賦問題的焦點，相較於地丁，有關漕務積弊與變革的討論不時成為大歷史的主題。
我們常說的漕運，更準確地說是漕務，包括漕糧的徵收、交兌、運輸、交倉、支放多個環節，是明清王朝國家的一大政。具體來說，清朝在江浙等有漕八省徵收漕糧，由州縣交兌世襲軍戶（旗丁），由其經運河挽運通州，主要作為京城八旗兵丁甲米和官員俸米支放，也有少部分供皇室食用。解運層面的特殊性，使得漕糧與地丁在會計層面成為兩種稅項，但它們同屬按畝徵收的田賦。漕糧是田賦的一部分，而且是相當重要的一部分，因為它對京師的糧食供應極為重要。
十八世紀中期蘇州胥門與運河（徐揚：姑蘇繁華圖》）
我把明清時代漕務運作的邏輯定義為不計成本的貢賦邏輯。它的含義是，作為國家最重要的資源之一，供應京師的漕糧，其地位是至高無上的，其運作是不計成本的。漕運的成本，除運輸費用外，還包括維持漕運官僚系統、安置運漕旗丁，修造漕船，以及疏濬、維護運河等一系列支出。1801年，戶部專管漕務的雲南司郎中祁韻士估算，每石漕糧北運的成本是十三、十四兩，而當日京師的米價大約是每石一兩，甚至略低於江南。很明顯，這是極不划算的事，但漕運是不算經濟賬的，它屬於需要集中力量去辦的大事。既為國家經久之計，“聖天子固不惜（每歲）數百萬帑金”。
但到1850年前後，漕運已不再能以這種方式延續，經歷了四百餘年來未有的劇烈變革。其原因是漕務浮費空前膨脹，有漕省份不堪負擔河運的高成本，同時河工基本失效，運河通行能力顯著下降。而戰爭又於此時降臨，太平天國切斷了長江與運河，成為漕務變革的重要契機。變革的趨勢，一是漕糧的採買海運，二是漕糧的折徵折解。
十九世紀五六十年代，漕務已經形成與戰前完全不同的新格局：徵收方面，各省漕糧普遍折徵銀錢；解運方面，江西、湖南、湖北、安徽和河南各省改為起解銀兩，不再起運米石，江蘇、浙江漕糧改行海運，僅山東、江北漕糧仍行河運。這些變化都降低了漕運的成本，比如此後成為主流的海運，便遠較河運便捷、省費。
但多省漕糧一經摺解，以貢賦方式運京的糧食便大為減少。故同治年間，戶部不斷地要求江廣三省（江西、湖北、湖南）規復河運舊制，他們把上述新格局視為戰時之權宜。但各省既享受了降低成本的紅利，便不再願意恢復本色徵運。最終，江廣三省與戶部達成妥協，實行折徵兼籌採買，以新成立的輪船招商局為關鍵角色。
我近年閱讀盛宣懷的來往函札，發現招商局的重要採辦地是安徽合肥的三河鎮，那是巢湖邊的一個糧食貿易重鎮，米價低廉。所謂折徵兼籌採買，是指兩湖的糧道將漕折銀匯給招商局，由後者遣員在三河採購，兩省每年各三萬石，經巢湖、長江水運至上海，再由招商局的輪船海運天津。這是非常值得注意的新現象，兩湖的漕運完全不在本省辦理，卻以最低廉的成本、最符合市場的邏輯，實現本色米石運京。同樣的，額漕較重的江浙州縣也較少在本地徵收，十九世紀八十年代以來，兩省漕糧大多在無錫採買，再運滬海運。清季江蘇的漕糧徵價甚至以無錫米價為基準，形成歷年調整的彈性定價機制。
以上的現象都反映出十九世紀中期以降的變化：各省督撫始終在計算成本，並且深度依賴市場，不再接受每兩費銀十三、十四兩的運作方式，這是漕務運作邏輯的根本性轉變。甲午、庚子以降，京師的糧食供應轉為主要通過市場來解決，此期中樞曾多次討論是否徹底停止漕運。但直至1911年，江浙兩省仍需每歲海運數十萬至百萬石漕糧，顯示出不計成本的貢賦邏輯仍在一定程度上延續。
但總體而言，此期漕務的市場化趨勢是十分明顯的，當然我們還需要進一步的研究，使市場化的過程落實到具體的細節。我絕不否認，明清時代的漕務一直存在市場化的調整，但那始終是本色、河運框架內的變通。鹹同以降，由於一系列新的因素出現，包括內戰的影響，運河的廢弛，近代輪船航運業的興起，東北、直隸等地的農業開發，海內外市場的進一步開拓，漕務運作突破了舊有的框架，以貢賦支應京倉的王朝定製在近代發生了根本性的變革。
田賦管理涉及中央與地方的財政關係，這個問題一直困擾著清政府，通常認為，晚清以來中央權力下移，督撫對於地方財政的主導權是否也擴張了，這是什麼原因造成的？
周健：如您所說，中央與省的關係、督撫權力問題是中國近代史的基本問題之一。從二十世紀三十年代羅爾綱先生討論清季“兵為將有”問題，中央權力的下移、督撫權重便成為鹹同以降近代史最重要的解釋，具有長久的學術影響力。鹹同以降，督撫權力在領兵籌餉過程中得到擴張，確為顯而易見的事實。但需要思考的是，這種擴張的限度在哪裡。
督撫權重已經使得中央集權的統治瓦解了嗎？督撫真的可以有效地管理省以下各級嗎？如果不能很好地回答這樣的問題，那麼單向度地論證權力內輕外重，勢必會有過度想象和推衍。此外，我覺得討論晚清中央與各省的關係，不僅要區分時期（比如太平天國戰爭期間和預備立憲時期就很不相同），而且應該落實到非常具體的問題。就財政關係而言，必須從各重要稅種的收支與管理入手，奏銷額數便是很關鍵的分析指標。
如果從田賦奏銷來看，我們可以清楚地觀察到田賦徵收額數的顯著下滑，這種趨勢甚至從十九世紀四十年代就開始了，經太平天國戰爭後程度更甚。這確實可以說明戶部對各省財政管控能力的下降，但這並不能和督撫專權劃等號。我在討論太平天國戰爭時期江蘇的漕糧海運時發現，即便作為主戰場的江蘇籌餉壓力巨大，截留漕糧成為事實上的選項，但保證漕糧的起運額數仍是督撫的重要職責。不僅中樞可以通過人事的升降賞罰來防止疆吏瀆職，官員的責任心也促使其對京師倉儲負責。比如1857-1859年間，兩江總督何桂清著力從關稅、釐捐籌餉，以支應江南大營，全力保證漕糧的起運。他在任的三年，是1853年太平軍進入江南後直至1900年間江蘇起運漕額的最高峰。
光緒年間的漕糧海運：輪船招商局豐順號航行圖
光緒年間的漕糧海運：輪船招商局上海金利源棧房碼頭
但在這一過程中，督撫要有效地管理屬下其實並不容易，他們在相當程度上受制於州縣官吏。基層官吏最常見的舞弊方式是捏報荒歉，即無論年成豐歉，一概報災，以便徵多解少，侵蝕中飽。由於每歲田賦應徵額數受災歉影響最大，故稽核歉分、確定賦額是田賦管理的關鍵環節。此事名義上由督撫主政，但因赴各屬查勘難有實效，歉分、賦額實際上由各州縣的一紙詳報決定，捏報災歉之錮習遂牢不可破。
鹹同年間，各省督撫先後從州縣手中收奪田賦管理權，重訂本省的錢漕收支章程，既核定徵價，也確保盈餘。但各省的田賦實徵額數始終低迷，戶部對此幾乎無能無力。相對於中央與州縣，督撫之財權確有明顯的提升。不過，正如何漢威教授所指出的，除去歷來強調的各省之離心、脫序之趨勢，也需要對中央政府的整合努力及其效果給予足夠的重視。
甲午戰後，清朝的財政收支平衡被長期打破，中央政府屢屢藉助強制攤派的方式，責成各省解交相應的款項（大宗包括甲午戰後的三筆外債，庚子賠款，練兵經費等），其規模、強度遠超以往。在田賦領域，自1897年以迄清末，中央政府一再提解各省州縣的錢漕盈餘，作為相應的籌款方式。在中央的財政壓迫與銀價騰貴雙重作用下，州縣的田賦盈餘被不斷侵蝕，不再能提供必需的公務經費。清季財政狀況惡化的背景下，中央政府過度地集中財權，終於導致中央與地方（省、州縣）在田賦分配中徹底失衡。在這一過程中，省一級顯然無力抵擋來自中央的壓力，州縣財政面臨崩潰的境地。這一現象，有助於我們更全面地理解清季中央與省、州縣間的財政關係，而不僅僅以“督撫專權”“內輕外重”一概論之。
從這些現象回到清代各級間財政關係的原理，我覺得這一兼有“集中”和“分散”的管理模式，用時人常用的表達，便是“包徵包解”。1906年，梁啟超說：“包徵包解一語，實為現在財政制度一貫之原則也”。在該模式下，財政管理的各重要層級戶部——布政使、糧道——州縣之間，構成一種定額的攤派——承包關係。
在清代高度中央集權的制度設計下，各地所徵田賦應盡徵盡解，地方政府大量的必需經費不在考慮之列，甚至田賦的徵解經費亦須自籌。那麼，手握田賦經徵權的州縣勢必通過附加稅解決問題。他們將田賦正項解交司道，也按慣例向上司呈解規禮、攤捐。各省布政使、糧道則按額向戶部奏銷田賦，並呈繳相應的部費。在這些財政任務之外，只要未滋物議或引發京控、民變，地方政府的額外加徵與經費授受是被默許的。州縣官可以相對自由地籌款，支配盈餘，上級並不瞭解其收支的詳細曲折，通常也不加干預。
問題在於，此種模式下，各級政府間的財權與職能並不做清晰的劃分。在支出層面，不存在國家之事、地方之事或州縣之事的區別。一旦上級政府遇有經費缺口，便以向下攤派來解決，地方財政的獨立性並不被承認。這導致了清末中央與地方間的失衡、上下財政支離破碎之局面。因此，宣統年間的清理財政中，在田賦項下劃分“國家稅”與“地方稅”，以田賦附加稅作為地方政府辦公之用，成為重要的議題。這是清末未能解決的問題，也長久地影響了二十世紀的歷史。
宋元以來就有江南重賦的說法，您認為後來在晚清終結了，終結的原因是什麼？
周健：如您所說，江南的重賦始於宋元，至明初洪武年間達到頂峰，此後歷經多次核減。重賦的成因，主要是宋明以來江南官田的擴張，即政府在該區域大規模藉沒民田，充作官田，按照租簿之重則徵稅。洪武年間，官田的稅率可達民田的十倍。嘉靖年間“均糧”後，官田名目被取消，重賦便均攤於全部田地、全體糧戶之上。
重賦普遍存在於江南各府，其中又以蘇州、松江二府最甚。時人常以比較的方式來說明江南、蘇松賦額之重。同治年間，蘇州紳士馮桂芬稱，蘇松二府負擔“十八省未有之重賦”，比毗鄰之常州重三倍，比同省之鎮江重四五倍，比他省重一二十倍不等。需要說明的是，所謂的重賦，主要是以漕糧為主體的本色徵收。
1892年湖北牙釐總局銀錠
王朝國家核減正供額數（而非額外浮收）本屬少見，而太平天國戰爭末期至戰後初期（1863-1865）的同治減賦，則是清代規模最大的額賦核減。從政治的角度看，它是太平天國戰爭善後的標誌性事件，時人視為“蕩平東南第一德政”；從財政的角度看，百分之二十六點七七的額賦核減以及減賦後的長期短欠，可以認為江南重賦問題就此終結。此後，我們很少再能看到關於江南重賦的議論。
規模如此之大的減賦得以實現，最重要的背景是兵燹之劫。作為太平天國戰爭的主戰場，江南遭受之打擊可謂慘重。至1863年初，戰爭進入尾聲，清軍克復江南可期，江蘇官紳於此時提議減賦，有相當直接的政治考量，他們意在藉此與太平天國爭奪民心，以便更快擊潰對手，同時也有謀劃善後、培養元氣之考慮。除時局之外，重賦背後的“問題”——江南的漕務也到了窮則必變之時。道光後期，漕務浮費之重、民眾負擔不均，已經使漕糧的足額徵解難以維持。兵燹之餘，無論是官員還是紳民，都覺得重賦需有實質性的輕減，而核減額賦在此特殊背景下確有實現之可能。
江蘇的減賦於同治二年（1863）五月十一日出奏，官紳依據咸豐年間的實徵額數，奏請將漕額由一百六十餘萬石減為九十餘萬石。減賦的要求很快獲准，但額數則經戶部議覆後，減為一百二十餘萬石。由於戰爭進程、人事糾葛、觀點分歧等一系列因素，直到同治四年（1865）五月，江蘇方面才再次出奏，請將地丁錢糧一併核減十分之二，這一請求仍被戶部駁回。因此，江蘇同治減賦的最終成果是核減米糧五十四萬三千一百二十六石，約佔原額的百分之二十六點七七。同一時期，浙江也搭江蘇的便車，核減米糧二十六萬六千七百六十五石，約佔原額的百分之二十六點六七。
同治減賦是在官紳合力下展開的。由於馮桂芬留下了諸多的相關文字，先行研究多注重蘇州紳士的籌劃與推動，強調其對地方利益的維護，這當然是問題的一面。但如果更全面地閱讀減賦相關的公牘私函，就會發現此事始於松江府的稟請，其運作始終由李鴻章、曾國藩、劉郇膏等疆吏決策、主導。因此，有必要從重賦之下地方官員的應對這一角度，重新思考減賦的動力。儘管“恤民生”“蘇民困”的表述多見於相關文獻，也是減賦的動機之一。但在核減額數等關鍵討論中，官員是否能夠完成賦額，以應付奏銷，始終是首要的考慮。1865年，李鴻章得知減賦請益遭駁，第一時間致信劉郇膏：“將來錢糧考成、奏銷難辦，只有多捏災欠。”可見，為地方官員減負，才是更實際的考慮，恤官成為減賦的重要動因。
如果追問為何如此規模的減賦得以在十九世紀六十年代實現，我覺得這和清朝財政結構的變動直接相關。鹹同以降，厘金、洋稅等新式稅收在歲入中的比重日漸加增，而田賦的重要性則相對下降。1864年起，江蘇的厘金增幅顯著，歲入兩百至三百萬兩，成為本省及中央政府的重要財源。既然這一新財源可以滿足中央與省級政府日益加增的經費需求，且徵收成本遠低於田賦，各級政府遂以厘金為重，而對田賦的態度相對消極。否則，我們很難理解這樣的事實：十九世紀後四十年，財賦重地江蘇的漕糧獲得近三成之核減，但減後仍常年短欠四成左右，實徵額數持續低迷。可見，從中央到地方各級政府既無動力、也無勇氣對田賦制度進行徹底的清釐，以恢復十九世紀中期前的徵收水平。清末民國時期的田賦增收，始終是在地籍不清、正額難增的情況下，以不斷加徵附加稅的方式實現的。
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