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文章来源：Urban Regeneration
2018年4月，广州市南沙区出台《关于南沙区开展“货币加物业”兑现村留用地推进旧村庄更新改造工作的通知》（穗南更新函〔2018〕52号，以下称52号文），创造性地提出留用地开发联动旧村改造的模式。但由于该模式仍处于早期探索阶段，很多人可能对此模式还不是很了解。为此，本文将对该模式的由来作简单的介绍，并以南沙区东湾村为例，根据已有的公开资料，对实施要点、优势与局限展开分析，以期为其他地方的旧村改造和留用地的开发利用提供经验借鉴。
模式由来
南沙区政府于2012年始，着力推进实施“货币加物业”兑现村留用地的政策，让村留用地可在土地市场上挂牌出让和进行商品住宅开发。由于见效快、回报高，地产商投资开发留用地的意愿十分强烈。相较之下，旧村改造的耗时更长、资金要求更高、利益更复杂和难度更大，开发商参与的积极性并不太高。因此，为了加快推进南沙旧村改造的进程，区政府于2018年出台52号文，要求组织编制统筹结合方案和设置留用地开发利用条件，把留用地的开发和旧村改造结合起来，把“肥肉”和“骨头”结合起来，提高地产开发商参与南沙区旧村改造的积极性。
案例概况
图1 东湾村现状地块分布图
南沙区东湾村地处区新行政中心和商务中心位置，区位优势明显，但是村内现状建筑的品质和整体景观环境等都较差，在蕉门河中心区迅速发展和自贸区快速建设的背景之下，其改造的迫切性不断提升。于2018年，南沙区政府开始推行留用地开发联动旧村改造的政策，并将东湾村列入首批试验名单中。东湾村主要有两个开发项目（见图1），一个是旧村改造项目，改造范围包括凤凰大道左侧的旧村地块和其以南的少量留用地，另一个是凤凰大道右侧的的留用地开发项目，采取的是“货币加物业”的开发模式。
实施要点分析
下面将以南沙区东湾村为例，对留用地开发联动旧村改造模式的实施要点进行分析。
要点一：组织编制统筹结合方案，对留用地的开发和旧村改造进行整体布局。
2018年5月，南沙区更新局根据 52号文相关规定组织开展东湾村《南沙区东湾村留用地开发与旧村更新改造统筹结合方案》的编制工作，从改造范围、改造时序、开发模式、开发强度、功能规划、产业布局等多个方面，对东湾村的留用地和旧村地块开发利用进行整体的布局与谋划。
要点二：留用地先行挂牌出让，其上商品房的预售须与旧村改造进程挂钩。
2019年1月底，南沙区国规局公开挂牌出让东湾村凤凰大道右侧的569亩留用地（地块2019NJY-2），并在 “其它出让条件”中约定，东湾村留用地“地块开发的商品住宅在办理预售许可和房屋初始登记等手续前需满足以下条件：吸水脚片区旧村改造拆迁补偿安置协议签约率须在50%以上……”，用以激励留用地开发商参与东湾村的旧村改造项目，以便其能更好地把控旧村改造项目的进度，避免旧村改造的进程影响其留用地上商品房的预售与登记。
要点三：旧村改造项目招商时，政府和村民偏好同一开发企业。
理论上，旧村改造项目的开发商和留用地的开发商可以是不同的企业，南沙区52号文也并没有强制要求开发商必须要统一。但是据行业经验分析，南沙政府和东湾村民为减少额外不必要的衔接统筹工作以及其他不可预知的风险，一般都会偏向于让中标留用地的开发商在旧村改造项目的招商中中标，让其实现对旧村地块的统筹开发。
模式优势
留用地开发联动旧村改造的模式是南沙区的一大政策创新点，对于解决东湾村的实际问题有很大的帮助。
优势一：有效解决了旧村改造动力不足的问题。
东湾村凤凰大道右侧的留用地（地块2019NJY-2）相对容易清理开发，地产商投资的意愿较高，但是旧村改造的积极性则相对较低。区国规局在挂牌出让该留用地时约定其相关开发利用条件，可以有效促使留用地开发商积极参与东湾村的旧村改造。
优势二：解决了旧村改造用地不足的问题。
根据《广州市南沙区东湾村控制性详细规划调整征询意见公示》，东湾村旧村改造部分的地块受规划容积率的限制，无法建造足量的复建安置房，而凤凰大道右侧的留用地（地块2019NJY-2）可为其配建1.6万平方米的复建安置房，这可有效解决旧村改造用地不足的问题。
模式局限
虽然留用地开发联动旧村改造模式的优势明显，但也存在自身的局限性。其中一个最大的问题就是会存在旧村改造项目和留用地开发项目连锁停滞的潜在风险。因为东湾村留用地的商品房的预售与其旧村改造进程进行了挂钩，如果东湾村的旧村改造项目发生问题造成停滞，旧村签订拆迁补偿安置协议的比例不能达到50%以上，留用地上的商品房预售也会受到影响，造成连锁效应，可能导致两个项目都无法正常推进。
结论
南沙区留用地开发联动旧村改造模式设立的初衷是为了解决旧村改造动力不足的问题，其良好的政策设计使留用地和旧村庄土地的开发商在一定程度上得到统一，实现两类用地的有机联动开发。然而在看到该政策优势的同时，也不应该忽略其局限性。只有对该政策模式的适用范围有深刻的理解，取其所长，舍其所短，才能对其他地区的旧村改造或留用地利用开发模式的创新产生积极影响。
[1]广州市南沙区东湾村控制性详细规划调整征询意见公示
[2]广州南沙开发区国土资源和规划局国有建设用地使用权网上挂牌出让公告（穗南国土出告字〔2019〕3号）
[3]南沙区黄阁镇东湾村更新改造项目（CZ2019-0141）公开引入合作企业公告
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