私信“加群”，可加入“城市更新 交流群”
文章來源：Urban Regeneration
2018年4月，廣州市南沙區出臺《關於南沙區開展“貨幣加物業”兌現村留用地推進舊村莊更新改造工作的通知》（穗南更新函〔2018〕52號，以下稱52號文），創造性地提出留用地開發聯動舊村改造的模式。但由於該模式仍處於早期探索階段，很多人可能對此模式還不是很瞭解。為此，本文將對該模式的由來作簡單的介紹，並以南沙區東灣村為例，根據已有的公開資料，對實施要點、優勢與侷限展開分析，以期為其他地方的舊村改造和留用地的開發利用提供經驗借鑑。
模式由來
南沙區政府於2012年始，著力推進實施“貨幣加物業”兌現村留用地的政策，讓村留用地可在土地市場上掛牌出讓和進行商品住宅開發。由於見效快、回報高，地產商投資開發留用地的意願十分強烈。相較之下，舊村改造的耗時更長、資金要求更高、利益更復雜和難度更大，開發商參與的積極性並不太高。因此，為了加快推進南沙舊村改造的進程，區政府於2018年出臺52號文，要求組織編制統籌結合方案和設置留用地開發利用條件，把留用地的開發和舊村改造結合起來，把“肥肉”和“骨頭”結合起來，提高地產開發商參與南沙區舊村改造的積極性。
案例概況
圖1 東灣村現狀地塊分佈圖
南沙區東灣村地處區新行政中心和商務中心位置，區位優勢明顯，但是村內現狀建築的品質和整體景觀環境等都較差，在蕉門河中心區迅速發展和自貿區快速建設的背景之下，其改造的迫切性不斷提升。於2018年，南沙區政府開始推行留用地開發聯動舊村改造的政策，並將東灣村列入首批試驗名單中。東灣村主要有兩個開發項目（見圖1），一個是舊村改造項目，改造範圍包括鳳凰大道左側的舊村地塊和其以南的少量留用地，另一個是鳳凰大道右側的的留用地開發項目，採取的是“貨幣加物業”的開發模式。
實施要點分析
下面將以南沙區東灣村為例，對留用地開發聯動舊村改造模式的實施要點進行分析。
要點一：組織編制統籌結合方案，對留用地的開發和舊村改造進行整體佈局。
2018年5月，南沙區更新局根據 52號文相關規定組織開展東灣村《南沙區東灣村留用地開發與舊村更新改造統籌結合方案》的編制工作，從改造範圍、改造時序、開發模式、開發強度、功能規劃、產業佈局等多個方面，對東灣村的留用地和舊村地塊開發利用進行整體的佈局與謀劃。
要點二：留用地先行掛牌出讓，其上商品房的預售須與舊村改造進程掛鉤。
2019年1月底，南沙區國規局公開掛牌出讓東灣村鳳凰大道右側的569畝留用地（地塊2019NJY-2），並在 “其它出讓條件”中約定，東灣村留用地“地塊開發的商品住宅在辦理預售許可和房屋初始登記等手續前需滿足以下條件：吸水腳片區舊村改造拆遷補償安置協議簽約率須在50%以上……”，用以激勵留用地開發商參與東灣村的舊村改造項目，以便其能更好地把控舊村改造項目的進度，避免舊村改造的進程影響其留用地上商品房的預售與登記。
要點三：舊村改造項目招商時，政府和村民偏好同一開發企業。
理論上，舊村改造項目的開發商和留用地的開發商可以是不同的企業，南沙區52號文也並沒有強制要求開發商必須要統一。但是據行業經驗分析，南沙政府和東灣村民為減少額外不必要的銜接統籌工作以及其他不可預知的風險，一般都會偏向於讓中標留用地的開發商在舊村改造項目的招商中中標，讓其實現對舊村地塊的統籌開發。
模式優勢
留用地開發聯動舊村改造的模式是南沙區的一大政策創新點，對於解決東灣村的實際問題有很大的幫助。
優勢一：有效解決了舊村改造動力不足的問題。
東灣村鳳凰大道右側的留用地（地塊2019NJY-2）相對容易清理開發，地產商投資的意願較高，但是舊村改造的積極性則相對較低。區國規局在掛牌出讓該留用地時約定其相關開發利用條件，可以有效促使留用地開發商積極參與東灣村的舊村改造。
優勢二：解決了舊村改造用地不足的問題。
根據《廣州市南沙區東灣村控制性詳細規劃調整徵詢意見公示》，東灣村舊村改造部分的地塊受規劃容積率的限制，無法建造足量的復建安置房，而鳳凰大道右側的留用地（地塊2019NJY-2）可為其配建1.6萬平方米的復建安置房，這可有效解決舊村改造用地不足的問題。
模式侷限
雖然留用地開發聯動舊村改造模式的優勢明顯，但也存在自身的侷限性。其中一個最大的問題就是會存在舊村改造項目和留用地開發項目連鎖停滯的潛在風險。因為東灣村留用地的商品房的預售與其舊村改造進程進行了掛鉤，如果東灣村的舊村改造項目發生問題造成停滯，舊村簽訂拆遷補償安置協議的比例不能達到50%以上，留用地上的商品房預售也會受到影響，造成連鎖效應，可能導致兩個項目都無法正常推進。
結論
南沙區留用地開發聯動舊村改造模式設立的初衷是為了解決舊村改造動力不足的問題，其良好的政策設計使留用地和舊村莊土地的開發商在一定程度上得到統一，實現兩類用地的有機聯動開發。然而在看到該政策優勢的同時，也不應該忽略其侷限性。只有對該政策模式的適用範圍有深刻的理解，取其所長，舍其所短，才能對其他地區的舊村改造或留用地利用開發模式的創新產生積極影響。
[1]廣州市南沙區東灣村控制性詳細規劃調整徵詢意見公示
[2]廣州南沙開發區國土資源和規劃局國有建設用地使用權網上掛牌出讓公告（穗南國土出告字〔2019〕3號）
[3]南沙區黃閣鎮東灣村更新改造項目（CZ2019-0141）公開引入合作企業公告
閱讀更多 舊改大叔 的文章
